《安全生产法》第九十七条第七项规定，生产经营单位特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款。上述法条的违则结构清晰无争议，但罚则结构缺少了主语，导致处罚权的行使主体在法条中产生空缺。结合《安全生产法》第十条第三款规定来看，应急管理部门和行业（领域）监管部门“统称负有安全生产监督管理职责的部门”，具体到本文物业管理场景中，应急局为法定的应急管理部门，住建局为行业（领域）监管部门，均可以成为该处罚权的行使主体。当上位法保持了这种“开放结构”，应继续寻找下位法的细化规则。

2025年12月17日，我国应急管理部和住房和城乡建设部在同一天分别公布了《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（应急管理部令第19号，以下简称19号令）、《建筑施工特种作业人员管理规定》（住房和城乡建设部令第60号，以下简称60号令），均在2026年6月1日施行，以统一的行政立法行动，围绕“特种作业”和“建筑施工特种作业”两种行为的法定化，为法定职责争议提供了初步答案。

19号令涵盖的是“特种作业”行为，系适用范围更宽的一般规则。它设置的关于特种作业人员考核、发证、换证等许可，针对所有生产经营单位，不限任何行业（领域）。因行政许可后续监管的本质要求，对于无证上岗违法行为的处罚权，自然也应与发证机关保持一致，这也在19号令第四十条明确规定，并与《安全生产法》第九十七条第七项规定高度一致。

60号令则首次在部门规章的立法层面将“建筑施工特种作业”正式确定为法律概念。它将适用范围限定在房屋市政工程施工活动中，并特指从事危险性较大工种的作业人员，同时将处罚对象限定为建筑施工企业（以下简称用人单位）。60号令更关注“工程施工活动”这种具体的行为模式，在“特种作业”这个大类的基础上，特别规定了“建筑施工特种作业”这个小类。

可见，只有当场景具体化为“工程施工活动”时，在判断法定职责主体的问题上，19号令与60号令之间系一般规则与特别规则的关系，将适用“特别规则优于一般规则”的法理，由住建局依据60号令承担《安全生产法》第九十七条第七项的处罚权。但，一旦排除“工程施工活动”的具体场景，则应由应急局依据19号令行使上述处罚权。

《安全生产法》第三十条第二款规定，特种作业人员的范围由国务院应急管理部门会同国务院有关部门确定。通过法律明确授权，应急管理部、住房城乡建设部、国家矿山安监局三部门联合印发《特种作业目录》（2026年5月22日修订，2026年6月1日施行）。

目录整体分为“第一部分应急管理类”（11个作业类别、62个操作项目）和“第二部分建筑施工类”（10个作业类别、19个操作项目），首次将建筑施工特种作业纳入国家统一目录，用“操作项目＋适用场景”的清单方式把场景边界厘清。

其中，低压电工作业（1.2）“适用于配电系统中低压配电设备装置和低压用电设备的运行、维护、安装、检修、改造、调试、试验、监测作业”，物业配电房日常运维正属此类。高处安装、维护、拆除作业（3.2）“适用于建筑物内外的装饰、清洁、装修、拆除，电力、电信、广播电视线路架设，高处管道架设，天线及馈线、小型空调、户外广告设施的安装、维护、拆除作业”，外墙清洗、空调外机安装是物业最典型的高处作业，目录已明确归入应急管理类。

而建筑电工（12.1）“在房屋市政工程……施工中，从事低压配电系统的安装、检查、维修、拆除作业”；登高设备操作工（17.1）“在房屋市政工程施工中，操作高处作业吊篮……”等，均以“在房屋市政工程施工中”为适用前提。

目录附件还规定了“互认换证规则”，即取得“高处安装、维护、拆除作业”证的人员申领“登高设备操作工”证、取得“登高架设作业”证的人员申领“建筑架子工（普通脚手架）”证，可免予培训直接参加考核，反之亦然。

需要注意的是，“特种作业”作为《安全生产法》的法定概念，其外延边界必须以《特种作业目录》为准。市场监管部门依据《特种设备安全法》第十四条核发的“特种设备作业人员证”、公安部门主管的消防设施操作员职业资格、交通运输等行业的作业资格等，都不属于本文要探讨的“特种作业”。

回到物业领域特种作业活动中，物业公司作为《安全生产法》上的“生产经营单位”，其从业人员在物业服务活动中实际从事的、归入《特种作业目录》某一操作项目的具体作业行为大致可分为若干情形，具体详见下表。

相较于法律规则的确定性、可操作性而言，法律原则会使用不确定的概念（比如公共安全、公序良俗等）且一般无法直接作为处罚依据。在个案裁判中，原则的功能是在规则空缺时补齐“漏洞”，或者规则适用将显失公正时进行“干预矫正”。换言之，当规则清晰且没有显失公正时，原则并不能直接适用；规则和原则在适用的位序上，必须要遵守规则在“先”，原则在“后”的基本方法。

“管行业必须管安全”是《安全生产法》第三条第二款规定的重要法律原则，贯穿整个法律的实施过程。但这并不意味着，依据该原则直接判断住建局系物业领域行业主管部门，一刀切将物业公司违反《安全生产法》第九十七条第七项规定的处罚权主体认定为住建局。正确的做法是先寻求规则体系的确定性，即结合19号令、60号令及《特种作业目录》综合判断法定职责主体。

相较于《行政处罚法》法定概念的“处罚权”，“监管权”并不是一个严格的法律概念。“处罚权”是个案意义上的终局法律行为，它更具体。“监管权”包含了“处罚权”，但不限于“处罚权”。“处罚”体现了惩罚属性的“监管”；但“监管”却未必一定要通过“处罚”来体现。“监管”更倾向于法律原则的要求，“处罚”则一定要找到明确的法律规则。

可见，“管行业必须管安全”作为法律原则，主要体现了一种“监管权”；但《安全生产法》第九十七条第七项作为法律规则，主要体现了一种“处罚权”。在现实同一个场景中，两者可以分离，两者也可以合二为一且不冲突。

回到本文的具体场景，当物业公司未从事“建筑施工类特种作为”，应由应急局履行《安全生产法》第九十七条第七项规定的处罚权，但这并不意味着住建部的监管权消灭。监管权按行业配置，处罚权按行为配置，一个部门没有处罚权，不等于它没有监管权。具体而言，住建部门在物业行业（领域）检查中应当将特种作业人员持证情况纳入检查内容，发现无证上岗即依职权责令立即停止作业、消除现场危险；对属于应急管理类的违法线索，依据《安全生产法》第十条第三款“相互配合、齐抓共管、信息共享”的法律原则，及时书面移送有处罚权的应急局并跟踪处理结果，这也是一种明确的法定职责。