1、行政法规

概因早期的《证券投资基金法》仅限于规制公募基金，虽经多次修订后扩张至非公开募集证券投资基金，但还是未能包括私募股权基金（证券与股权基金差异较大），且《证券投资基金法》针对的基金类型主要是契约型。《私募投资基金监督管理暂行办法》（“《暂行办法》”）是私募投资基金领域的首个部门规章，但受限于其法律位阶较低，难以对抗其他法律、行政法规甚至规范性文件，以及中国证监会负责监管私募投资基金亦缺少法律、行政法规的授权（当前监管依据来源于《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》、《中央编办综合司关于创业投资基金管理职责问题意见的函》），故私募投资基金尤其是私募股权投资基金虽然已在国内蓬勃发展许多年，却没有专门的法律、行政法规予以设定和规制，《私募条例》的颁布弥补了这一缺失。

2、定义与特征

《私募条例》第二条就何谓私募投资基金给出较为完整和明确的定义，即“以非公开方式募集资金，设立投资基金或者以进行投资活动为目的依法设立公司、合伙企业，由私募基金管理人或者普通合伙人管理，为投资者的利益进行投资活动”，这一设定涵盖了私募投资基金契约型、公司型、合伙型的组织架构，亦指出私募投资基金非公开募集、以投资活动为目的、由基金管理人管理的三个核心特性；此外，《私募条例》第七条第二款“以合伙企业形式设立的私募基金，资产由普通合伙人管理的，普通合伙人适用本条例关于私募基金管理人的规定”，我们认为这实质是规制符合私募基金构成要件但未登记为私募基金管理人的合伙企业，其普通合伙人也应适用私募基金管理人的规定，有助于解决实践中某一主体是否属于私募投资基金以及是否需要按照私募基金进行备案和监管的争议。

3、证券期货资管产品

广义上的私募投资基金可以包括金融机构发行的私募资产管理产品如私募资产管理计划、私募理财产品、信托计划、保险资产管理产品等，但结合《私募条例》通篇专指私募基金这一产品的设定，我们认为《私募条例》应并不直接适用于私募资产管理计划、私募理财产品、信托计划、保险资产管理产品。但是，证券期货经营机构如证券公司私募子公司、基金公司子公司等以私募投资基金形式所设立的私募资管产品须受到《私募条例》的规制。

4、特殊的私募投资基金

《私募条例》就一些特殊私募投资基金的适用也做出原则性的规定或授权，对于政府出资基金，“国家对运用一定比例政府资金发起设立或者参股的私募基金的监督管理另有规定的，从其规定”；对于外商投资私募如QFLP，“外商投资私募基金管理人的管理办法，由国务院证券监督管理机构会同国务院有关部门依照外商投资法律、行政法规和本条例制定”；对于境外机构在境内募集资金如QDLP、QDII，“境外机构不得直接向境内投资者募集资金设立私募基金，但国家另有规定的除外”；对于境外开展私募基金业务，“私募基金管理人在境外开展私募基金业务活动，应当符合国家有关规定”。我们认为，上述适用属于私募投资基金领域的特别事项，其相关规定与《私募条例》应当是特别法与一般法之关系。例如对于政府投资基金，发改委、财政部均有出台相关部门规章和规范性文件；对于QFLP试点，证监会可能会同相关部门出台有关具体规定；对于QDLP试点，目前各地出台的试点政策均已实施多年，且经过金融办、外管局等相关部门认可，似可归属于国家另有规定之列，但有待进一步明确；对于私募基金管理人境外开展私募基金业务，目前并无针对性的规定或政策，我们理解，监管机构可能已在关注和考虑监管私募基金管理人的境外业务。

《私募条例》第十一条规定私募基金管理人应当履行的职责，此前《证券投资基金法》第十九条虽规定了公开募集证券投资基金管理人应当履行的职责，但该规定指明是适用于公募基金管理人，私募基金管理人并无充分理由直接适用，职责内容也并不完全合适；此前《暂行办法》、《加强私募投资基金监管的若干规定》等其他私募基金法规并未系统的列名私募基金管理人的职责，无疑这并不利于私募基金管理人依法履职和保护投资者权益，例如就私募基金管理人是否应当以自己的名义为私募基金财产利益行使诉讼权利或者实施其他法律行为，对于公司制或合伙制的私募投资基金或许不成问题，但对于契约型的私募投资基金而言，受限于前述私募投资基金立法规则的缺失（中国基金业协会相关自律规则有所涉及，但该等规则的效力层级过低），不但可能在管理人与投资者之间产生诸多职责不明和争议，在司法实践中的诉讼主体资格上也颇有一定争议。

《私募条例》第十七条规定“私募基金管理人应当自行募集资金，不得委托他人募集资金，但国务院证券监督管理机构另有规定的除外”，此项规定相较于现行规则似乎有所变动。目前证监会的资管细则允许证券期货经营机构发行的资产管理计划自行募集或委托持牌销售机构销售，中国基金业协会的自律规则允许私募基金管理人自行募集或委托持牌销售机构销售；自2020年《公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法》颁布后，该办法第九条规定“独立基金销售机构是专业从事公募基金及私募证券投资基金销售业务的机构”，意指否认独立基金销售机构可代销除公募基金、私募证券投资基金外的其他产品。目前独立基金销售机构已不被允许代销私募股权（创业）投资基金，商业银行、证券公司等基金销售机构虽然可以代销私募股权（创业）投资基金，但整体上比例很小且极为审慎。

故此，基于《私募条例》以私募基金管理人自行募集为原则，委托销售为法定例外的立法指向，且目前并未有证监会的相关规定私募股权（创业）投资基金可以委托第三方募集，我们认为私募股权（创业）投资基金的代销或将进一步受限。

1、投资范围

《私募条例》第二十四条“私募基金财产的投资包括买卖股份有限公司股份、有限责任公司股权、债券、基金份额、其他证券及其衍生品种以及符合国务院证券监督管理机构规定的其他投资标的”，首次明确私募投资基金可以投资的财产范围。此前《暂行办法》、《加强私募投资基金监管的若干规定》等其他私募基金法规并未直接规定私募投资基金的投资范围，而是反过来侧重于规定私募投资基金不得投资的范围（例如从事借贷活动）或私募基金管理人不得实施的行为。

2、投资禁止

《私募条例》第二十四条第二款“私募基金财产不得用于经营或者变相经营资金拆借、贷款等业务。私募基金管理人不得以要求地方人民政府承诺回购本金等方式变相增加政府隐性债务”，此前《关于加强私募投资基金监管的若干规定》规定私募基金管理人不得将私募基金财产用于“借（存）贷、担保、明股实债等非私募基金投资活动，但是私募基金以股权投资为目的，按照合同约定为被投企业提供1年期限以内借款、担保除外”。虽然相对而言《私募条例》采用严格的禁止性表述且未设股权投资1年期借款的允许条件，但考虑到被禁止的资金拆借、贷款业务须达到“用于经营”或“变相经营”的程度，我们认为《私募条例》并未明确排除前述以股权投资为目的的1年期借款、担保的例外情形。

3、多层嵌套

《私募条例》第二十五条规定“私募基金的投资层级应当遵守国务院金融管理部门的规定。但符合国务院证券监督管理机构规定条件，将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级。创业投资基金、本条例第五条第二款规定私募基金的投资层级，由国务院有关部门规定”。

首先，限制多层嵌套这一规定是延续《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（“《资管新规》”）第二十二条“资产管理产品可以再投资一层资产管理产品，但所投资的资产管理产品不得再投资公募证券投资基金以外的资产管理产品”的规定，但自《资管新规》施行以来，私募投资基金是否完全适用该条存在一定争议，从中国基金业协会的窗口指导和实践中《资管新规》施行后多层嵌套的私募投资基金依旧有在中国基金业协会完成备案的情况看，私募投资基金似乎可不适用《资管新规》关于多层嵌套的限制。对此我们认为，《私募条例》该条的规定已消除此项争议，明确将私募基金的多层嵌套纳入《资管新规》的监管范畴。其次，就多层嵌套豁免此前国务院相关部门已有出台政府出资基金、创业投资基金可以豁免多层嵌套的指导意见，我们认为《私募条例》该条的规定也是对国务院有关部门前述豁免规定的授权与确认，即符合条件的政府出资基金、创业投资基金和母基金可以豁免多层嵌套。

4、显名投资

《私募条例》第二十一条“私募基金管理人运用私募基金财产进行投资的，在以私募基金管理人名义开立账户、列入所投资企业股东名册或者持有其他私募基金财产时，应当注明私募基金名称”，我们理解，此条规定主要是针对和完善契约型的私募股权投资基金的投资行为，概因公司型、合伙企业型的私募投资基金在投资显名上不存在障碍，以及目前从事二级市场投资的私募证券投资基金已可实现显名，而对于契约型的私募股权投资基金而言，受限于各地工商登记的政策要求（2022年深圳率先开展契约型私募基金投资企业商事登记试点），当前大多数地区的市场监督管理机构尚不允许契约型的产品进行工商登记或备案。就此我们认为，国家已在关注和考虑解决该显名方面的问题，未来市场监督管理机构有望出台包括私募基金、信托计划、资管产品等在内的契约型产品的工商登记相关规定。

5、关联交易

近年来私募投资基金的关联交易是存在较大争议和监管机构所重视的问题，虽然中国证监会、中国基金业协会均对私募投资基金的关联交易提出规范要求（事先取得投资者同意，事后向投资者披露），但考虑到私募投资基金这一架构的特殊性，其关联方的认定与一般的公司存在一定差别，何为私募投资基金的关联交易在中国证监会、中国基金业协会的相关规范中却并未有明确的要求，主要有赖于基金合同的约定。《私募条例》第二十八条规定“私募基金管理人运用私募基金财产与自己、投资者、所管理的其他私募基金、其实际控制人控制的其他私募基金管理人管理的私募基金, 或者与其有重大利害关系的其他主体进行交易的，应当履行基金合同约定的决策程序，并及时向投资者和私募基金托管人提供相关信息”，即明确了应当履行特定程序的关联交易范围。该规定与《证券投资基金法》对公募基金关联交易的规定对比存在一定差异，公募基金的关联交易主体还包括基金托管人等，实施的行为主要是买卖发行/承销的证券或其他重大关联交易。

6、审计要求

《私募条例》第二十九条“私募基金管理人应当按照规定聘请会计师事务所对私募基金财产进行审计，向投资者提供审计结果，并报送登记备案机构”，按照该规定私募基金均须委托会计师进行审计，并未设置例外情形。目前中国基金业协会暂仅对私募股权投资基金有强制审计要求，《私募条例》施行后相关审计要求可能有所变化，尚待进一步观察。

《私募条例》第三十四条规定“因私募基金管理人无法正常履行职责或者出现重大风险等情形，导致私募基金无法正常运作、终止的，由基金合同约定或者有关规定确定的其他专业机构，行使更换私募基金管理人、修改或者提前终止基金合同、组织私募基金清算等职权”，该条赋予相关方按照基金合同约定或有关规定确定的专业机构提前终止基金合同、组织清算等权利。近年来私募投资基金领域的争议频发，据笔者所接触和承办的案例，在管理人失联或无法/拒不履行清算职责等基金僵局情况下，基金投资者实现清算退出和维权均十分困难，而基金清算却是确定投资者损失的重要依据。对此《私募条例》或许提供新的可选路径（中国基金业协会相关自律规则有所涉及，但该等规则的效力层级过低），各方可以在基金合同中约定基金僵局的处理方式，届时自行更换私募基金管理人或引入外部专业机构组织清算。至于除基金合同约定外，“有关规定确定的其他专业机构”如何确定和介入基金僵局，尚待监管部门后续进一步制定相关规范，以期打破基金僵局这一顽疾。

《私募条例》为创业投资基金设立专门章节予以规定，早在2005年国家发改委有出台《创业投资企业管理暂行办法》，2014年证监会颁布的《暂行办法》亦对创业投资基金设置专章规范，明确“在基金管理人登记、基金备案、投资情况报告要求和会员管理等环节，对创业投资基金采取区别于其他私募基金的差异化行业自律，并提供差异化会员服务”，及随后中国基金业协会也在相关自律规则中落实差异化监管的要求，例如《私募投资基金备案须知（2019版）》、《私募投资基金登记备案办法》等。此外，根据中国证监会、国税总局相关规范性文件，创业投资基金在上市公司减持、税收优惠等方面享有相关特殊政策。我们认为，《私募条例》通过立法的顶层设计再次明确了创业投资基金的差异化监管和扶持政策。

1、监管措施

《私募条例》第四十条“国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施：……”、第四十二条“国务院证券监督管理机构发现私募基金管理人违法违规，或者其内部治理结构和风险控制管理不符合规定的，应当责令限期改正；逾期未改正，或者行为严重危及该私募基金管理人的稳健运行、损害投资者合法权益的，国务院证券监督管理机构可以区别情形，对其采取下列措施：……”，上述规定是援引《证券投资基金法》，针对私募投资基金明确赋予中国证监会对私募基金管理人、托管人、基金服务机构进行现场检查、调查取证、询问、查阅复制有关资料、获取交易记录、财务会计资料、账户信息等方面的权利，并赋予监管机构可采取多种行政监管措施的权限。

2、法律责任

《私募条例》第六章第四十四条至六十条设立专门章节，就私募基金管理人、托管人、基金服务机构的违法行为予以处罚规定。因《证券投资基金法》的法律责任章节所针对的处罚行为主要是针对公募基金，如遇私募投资基金违法行为则难以直接援引；《暂行办法》受限于其法律位阶只是部门规章，仅较为简略地规定了一些罚则，其中监管机构可以采取的处罚措施限于责令改正、警告、3万元以下罚款和市场禁入等措施。与之相较，《私募条例》关于法律责任的规定援引《证券投资基金法》，不仅详细列举各类违反《私募条例》的违法行为所对应的法律责任，且大幅提高了处罚的力度和金额，使得未来相应的行政处罚更具备可执行性和法律依据。