UFLPA适用于2022年6月21日（含）之后进口的货物。法案推定全部或部分来自新疆的产品均为由强迫劳动生产的产品。即使出口至美国的产品并没有使用产自新疆的原材料或零部件，也无法阻止美国海关对货物的扣押，因为只要具有合理怀疑的理由，CBP就可以扣留货物，启动调查程序。

如果货物因涉嫌违反UFLPA而被CBP扣留，进口商可以选择证明货物与新疆以及与实体清单上的企业无任何关系，或者货物不涉及强迫劳动。具体而言，为了证明货物符合UFLPA的规定，进口商可以提供详细的供应链记录，以表明货物没有使用任何来自新疆或实体清单中实体的原材料，因此不属于UFLPA的管辖范围。如果产品在新疆生产或者使用了当地的原材料，那么为了反驳UFLPA下的不利推定，进口商必须提供“明确和令人信服的证据”，证明在新疆生产或含有新疆成分商品的生产没有使用强迫劳动力。

迄今为止，对UFLPA扣押通知做出回应的出口商都只证明了货物不在新疆生产，这种情况下仅需要提供详细和完整的供应链追溯信息。如果进口到美国的货物中的材料全部或者部分来自新疆，那么转出口其他国家可能是出口商的最佳选择，因为“明确和令人信服的证据”标准非常高，需要彻查劳工条件，并且很可能需要美国政府认可的第三方劳工审计师参与。

截至2023年5月30日，根据CBP统计数据，共有4269批货物被扣留，其中679批货物已被排除，1608批货物已被放行，1985批货物还在审查当中。受到调查的行业包括：电子产品，服装、鞋类和纺织品，工业及生产原材料，农业和预制产品，消费品和大众零售，制药、健康和化学品，机械，有色基本金属，汽车和航空航天产品。由此可见，CBP扣押的产品范围相当广泛，即使没有列入UFLPA重点管控的产品仍有被扣押的风险。

图1：UFLPA实施以来，CBP扣留的货物按行业和审查结果划分情况

按照产品的原产地来统计被扣押货物的货值，原产中国的货物货值仅排在第三位，且只占所有被扣押货物价值的比例为约10%。这说明UFLPA的执法范围是全球性的供应链，海外生产的产品并不能规避法案的管控。另外，由于近年来中国产业往东南亚国家转移比较明显，这也解释了为什么原产东南亚国家的产品占据了被扣押货物货值的前几名。

图2：UFLPA实施以来，CBP扣留的货物按原产国划分情况

英国某学术机构近期发表了一份研究报告，报告的研究对象包括汽车供应链上提供产品和服务的公司，覆盖从采矿到汽车玻璃和电子系统的不同阶段，对汽车行业金属、电池、电线和车轮等原材料在管控地区进行溯源，引发了对汽车行业与强迫劳动之间关系的讨论。报告称，中国公司是全球汽车零部件供应链的主要参与者，因此汽车制造商销售的汽车中含有的原材料或零部件接触过管控地区的可能性较大，全球汽车供应链与管控地区强迫劳动存在广泛联系。该机构此前发表的另一份研究报告中关于管控地区强迫劳动和太阳能产品供应链的内容，对引发针对太阳能产品的执法行动至关重要且其影响持续至今。

2023年4月11日，负责起草UFLPA的参众两院议员致信国土安全部负责战略、政策和计划的副部长Robert Silvers，对CBP提出了扩充强迫劳动执法工作组（Forced Labor Enforcement Task Force，“FLETF”）实体清单的要求。信中指出，许多民间组织已汇编了许多与强迫劳动有关的实体数据，但不在现有的FLETF的实体清单中，敦促充分利用民间组织的实体数据并尽快扩大实体清单并不断更新。CBP可能会在短期内把一些公司放进实体清单并进行重点管控。

2023年4月18日，美国国会中国事务执行委员会（Congressional-Executive Commission on China，“CECC”）举行了关于UFLPA的实施和对全球供应链的影响的听证会。本次听证会重点关注执法透明度，同时指出UFLPA的执行力度不够等问题。非常驻高级研究员（Atlantic Council）Kit Conklin对CBP的执法提出质疑，指出尽管UFLPA的范围涵盖任何原材料和与新疆有关的货物，但其目前执法重点领域仅为四种货物。值得注意的是，他特别提到，每年“全球锂离子电池的很大比例”都是从新疆出口的。这也预示着锂电池可能随时被纳入CBP重点管控产品。

从2021年到2023年，中国每年销售的电动汽车数量从130万辆增长到680万辆，是迄今为止全球最大的电动汽车市场。电动汽车和电动汽车电池的国际供应链可分为几个阶段：原材料、生产工艺、分销网络和最终用途应用。在原材料方面，中国目前主导着电动汽车及其动力电池的中下游供应链。电动汽车电池供应链始于原材料的提取，这些材料包括锂、钴、镍、石墨以及各种其他金属和矿物。其中，锂离子电池中的关键成分，对电动汽车电池的制造至关重要，中国加工了世界上约60%的锂。因此，如果美国政府想要通过UFLPA打击中国电动汽车产业链，完全可以利用电动汽车电池及其上游供应链做文章。

在UFLPA下，CBP审查的是从矿物到产品的整个供应链，出口商需要证明整个供应链都不涉及管控地区。电动汽车电池的风险因素主要集中在基本原材料以及上游的原材料，许多部件和原材料可能是在管控地区生产的，而这些原材料可能被送往中国其他地区或第三个国家用于成品生产。一旦各种电池组件受到CBP审查，中国出口商或第三国出口商在证明其产品与管控地区没有联系和其产品可追溯性的展示上会面临着巨大的挑战。

事实上，电动汽车电池原材料中包含的金属和矿物大多属于关键矿产，关键矿产对清洁能源技术等一系列行业至关重要。关键矿产是许多清洁能源技术的重要组成部分，从电动汽车电池到风力涡轮机和电网，因此需求量很大且不断增长。关键矿产包括铝、钴、石墨、铱、锂、镁、镍、铌、铂、锡、钛、钨和锌，被认为是“对（美国）经济或国家安全至关重要且容易受到破坏”的矿物。这些矿产中有很大一部分来自中国，CBP目前已收到了一些利益相关者关于管控地区的关键矿产生产的报告，CBP可能会密切关注进口关键矿产和含有关键矿产的产品，这些产品也包括了电动汽车电池。

首先，我们建议中国出口商需要在UFLPA执行过程中立足于其自身及行业特性全面了解可能出现的风险因素，并与合作伙伴友好沟通后进一步增强供应链管理。需要指出的是，UFLPA聚焦于解决供应链中的强迫劳动问题，供应链的多方面性需要进行全面评估，以确保透明度和遵守规定，以减轻任何与强迫劳动的潜在联系。

第二，需要重点解决如何追踪和绘制从采矿到出口到美国的成品的材料溯源流，并在从上游材料到成品的每个阶段创建必要的联系。此外，即使出口商品没有使用来自管控地区的原材料，中国出口商也需要向美国政府执法实体证明与管控地区的产品没有联系，这就需要中国出口商咨询专业团队的意见，与合作伙伴进行充分协作，依据UFLPA的规定，以美国政府执法实体可理解的方式及时组织并提交证据。

UFLPA在实施一年以后，美国政府已积累了不少的经验，同时也增加了预算和人手，正试图加大执法力度和增加覆盖的行业。相关行业的企业需要予以足够重视，提前布防，制定个性化的合规方案，以减少法案对产品海外销售和全球供应链带来的冲击。