随着城市化进程的加速，城市更新已成为提升城市功能、改善居住环境的非常重要且不可替代的方式之一。然而，国有土地上房屋征收涉及多方利益，法律关系错综复杂，尤其是历史遗留的公房征收问题，往往因户籍制度、同住人资格认定、福利分房政策等因素引发矛盾与纠纷。相关政策与公房征收法规相互交织，在实践中引发了多角度法律争议，亟待深入剖析。
本文以笔者所在团队近年承办的上海市黄浦区某公房征收补偿纠纷案为引子，结合现行法律法规，以期探讨城市更新大环境下的国有土地上房屋征收与补偿的法律实务难点及解决路径。
一、案例分析：
三代十余人的国有土地上房屋征收补偿纠纷
（一）案情概述
上海市黄浦区xxx路xxx号房屋（下称“系争房屋”）系公房，承租人为王父。王父共有三名儿女，分别为王A、王B、王C。1999年，本案委托人王A退休后，携妻子刘A将户口迁入系争房屋。本案委托人王女，系王A，刘A女儿，1995年大学毕业后将户口迁入系争房屋。王女于2011年、2014年育有两子，户籍均位于系争房屋中。
王父的另两名子女及其家人，户籍也位于系争房屋中。王B于2007年将户籍迁入系争房屋，其子于2002年将户籍迁入系争房屋。王C于1995年将户籍迁入系争房屋，其丈夫、其子分别于2015年、2006年将户籍迁入系争房屋。
2018年，承租人王父去世。2020年，黄浦区人民政府对系争房屋作出“征收决定”。此时，系争房屋没有承租人，但是户籍在册人数为上述十人，分别为王A夫妻，王A女儿王女及其两子，王B及其子（以下称“王B家庭”），以及王C夫妇及其子（以下称“王C家庭”）。2023年，王A，王B及王C作为代理人签订了《征收补偿协议》，获补偿货币款287万余元及安置房屋一套。然而，户籍在册的十人就征收补偿发生分歧，导致补偿款迟迟不能领取。因此，委托人无奈将王B家庭，王C家庭告上法庭，主张该五人不具备“同住人”资格，而王B家庭、王C家庭也主张委托人户籍迁入房屋时有瑕疵，不能作为“同住人”享受征收补偿利益。本案中，凌凌律师作为王女、刘A、王A三人的代理人，参与一审、二审程序。
（二）核心争点
本案核心争议焦点主要为以下几点：
1.“同住人”身份如何认定？法院如何通过现有证据判断户籍在册人员是否符合“同住人”资格？
2.户籍迁入是否合法？户籍迁入时间跨度过大，是否影响“同住人”身份的认定？
3.福利分房是否亦有影响？享受过福利分房是否影响“同住人”资格？
（三）实务难点
为回应以上争议焦点，需结合本案实务操作层面进行具体研判。经梳理，本案实务难点主要体现为以下几点：
1.取证较为困难。争房屋中户籍在册人数众多，法律关系极为复杂，最先迁入系争房屋户口者，与最后迁入系争房屋户籍者，时间跨度长达近20年，调取相关信息较为困难。
2.一审认定有利但仍有二审隐忧。尽管一审判决最终对委托人有利，将房屋征收补偿全额判给委托人王A，但作出对委托人刘A、王女不利的认定和判断，即认定委托人刘A、王女并非系争房屋“同住人”。如果不能在二审中认定三位委托人均具有同住人身份，同时通过证据证明对方五名上诉人不具备同住人身份，就可能让委托人蒙受巨大损失。
3.一审事实认定有部分事实对原告不利，给二审中被告上诉提供了一定机会。
（四）法院裁判
凌凌律师通过严密的逻辑分析，充分运用办案技巧，发挥律师取证作用，从房管局等多部门收集资料、获得大量关键信息，构建完整逻辑链条。证明王B家庭和王C家庭享受过福利分房，不具备“同住人”资格。同时，为确认三委托人均符合“同住人”身份，办案律师从委托人之前的工作单位档案，获取邻居证言等多个角度，确认了委托人确实在系争房屋中居住过1年以上且未享受福利分房，能够取得征收补偿利益。
在调解过程中，凌凌律师通过事实证据和对于对方当事人真实意思表示的合理预判，构建了有利的逻辑链条，说服了法官，保护了委托人的合法权益，并签订了对委托人非常有利的和解协议，为委托人争取到最大利益。最终，上海市第二中级人民法院根据上诉人与被上诉人确定的和解协议内容出具调解书结案。其中，房屋征收款绝大部分金额由本案我方委托人共同共有。公房征收的安置房屋由我方委托人共同申购。
二、法律框架：
国家与地方层面的规范体系搭建
在土地上房屋征收补偿纠纷的法律实务中，法律规范的适用通常需要兼顾国家层面的统一性、普适性与地方层面的特殊性、地域性。国家法律法规为征收补偿提供了基础性框架，而地方性规范则结合区域实际进一步细化操作标准，二者互为补充，既保障了法律适用的统一性，又兼顾了地方实践的灵活性，为城市更新背景下的征收补偿纠纷提供了多层次的法律支撑，形成多层级的规范体系。
国家层面的法律法规主要围绕公共利益原则、征收程序及补偿机制展开。《中华人民共和国土地管理法》作为规范该类问题的核心法律，确立了土地征收的公共利益导向，明确补偿标准的确定需以保障被征收人合法权益为前提，同时对征收程序提出严格要求，确保程序的公开性与合法性。在此基础上，《国有土地上房屋征收与补偿条例》进一步细化房屋征收的实施细则，规定了货币补偿与房屋产权调换两种主要补偿方式，并针对因征收产生的争议，提供了解决机制（如行政复议、行政诉讼）并作出了具体规定和相应的安排。
地方性规范则立足于区域特点，对国家标准进行补充和细化。“公房”作为一个独具历史意义的概念，是我国新中国成立后由于历史原因而形成的一种城市房屋形态，并且目前在上海仍保持着一定存量，有关公房拆迁补偿利益分配的纠纷时有发生。公房所在土地的性质是国有土地，这也进一步解释了公房的来源，这些房屋大多来源于国家、国有企业的福利分房，与农村村民自建房或城中村村民自建的“小产权房”有本质区别。居住在公房中的人仅拥有使用权，而非产权。公房独特的历史属性，加上我国各个城市独立自主的城市建设思路及规划，便产生了公房征收领域“一城一策”“一区一策”甚至“一片一策”的特殊现象。
以上海市为例，上海市人民政府为了规范上海市国有土地上房屋征收与补偿活动，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，制定了《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称“《实施细则》”）。《实施细则》第五十一条，“共同居住人，是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人”。在“同住人”资格认定上提出了“户籍在册、实际居住一年以上、无其他住房或者有其他住房但居住困难”三项核心条件，将抽象的法律概念转化为可操作的审查标准。且上海的投靠落户政策主要是分为子女投靠落户、夫妻投靠落户、老人投靠落户以及其他符合当时情况的落户规定。依返沪知青或支内、支边子女政策将户籍迁入系争房屋需要知青家庭举证证明。在张某等与袁某等共有物分割纠纷(2024)沪02民终71号中，张某能证明其是“小三线”职工子女，但并未提供相应证据证明张某是依返沪知青或支内、支边子女政策将户籍迁入系争房屋。亦无法认定张某成年后曾在系争房屋内长期稳定地实际居住，即使按照张某所述，其居住至1995年7月也未满足成年后在系争房屋稳定连续居住满一年的条件。因此张某不符合系争房屋共同居住人的条件。
而上海市高级人民法院近年来发布的多项问答和解释则进一步明确了司法实践中关于国有土地上房屋征收补偿纠纷争议焦点的审查方向，对实务中频发的争议问题（如“同住人”资格认定、福利分房对补偿权益的影响等）提供了裁判指引。
三、法律实务：
城市更新中的系统性操作建议
在城市更新背景下，国有土地上房屋征收与补偿案件的法律实务需兼顾证据收集、争议解决策略与风险防控，形成系统性操作框架。笔者从以下实务角度为解决该类问题提出综合建议：
（一）构建多维度证据体系以夯实权利基础。律师在实务中可通过房管局档案调取福利分房记录、工作单位人事档案核查居住历史、社区走访获取邻居及居委会证言等方式，形成“户籍合法性—实际居住证明—未享受分房政策”的完整证据链。例如，针对对方主张的“户籍瑕疵”，可适当结合退休回沪、子女就学等政策依据，证明委托人户籍迁入的正当性；对于一审判决中的笔误或表述漏洞，应及时补充证据予以纠正，避免程序瑕疵被对方利用。
（二）平衡诉讼与调解的利弊以优化纠纷解决路径。诉讼风险方面，需预判二审改判可能导致的补偿款损失或安置房资格丧失，并评估胜诉概率。例如，本文案例中，凌凌律师通过积极推进多方当事人接受调解，最终达成补偿款由几方当事人拥有大部分份额及取得安置房申购权利之协议。调解策略的核心在于以证据为基石，通过释明法律后果和心理博弈促使对方当事人接受并妥协，同时避免诉讼周期过长对委托人的权益造成二次损害。
（三）倡导多元化纠纷解决机制以降低社会成本。类似实务中应优先通过司法调解、行政协调等途径化解矛盾，既能快速定纷止争，又可避免诉讼程序对公共资源的过度消耗。例如，在证据充分的前提下，律师可通过分析法院裁判倾向（如程序合法性审查的严格性、实质公平的价值导向），向当事人释明调解的可行性，推动各方在补偿分配方案上达成共识。
城市更新中的国有土地上房屋征收与补偿案件，本质是法律与利益的平衡，应确保公共利益优先、多方共商共治。同本文案例类似的大量国有土地上房屋征收与补偿案件，大多属于重大、疑难案件，且房屋征收案件的标的额普遍巨大，法律关系较一般案件而言更为复杂，大多都存在“时间跨度长”“涉及人员广”的共通问题，且取证难度高。需要办案律师综合运用法律知识、取证技巧及诉讼策略，在复杂案件中维护当事人权益。未来，随着城市更新范围的扩大，实务工作中的参与者需要及时关注政策动态，不断更新专业知识，为公共利益与个人权益的协调与平衡提供更优解决方案。
作者简介 凌凌 海华永泰高级合伙人 凌凌律师，中共党员、仲裁员、上海市黄浦大公调解中心涉外调解员、华东政法大学外语学院硕士生导师、海华永泰房地产与建设工程业务委员会副主任。擅长公司法律顾问、房地产、建筑工程类法律服务、公司重大商事仲裁与诉讼、公司合规类法律服务、金融证券类法律服务等多个领域。凌凌律师曾在《上海律师》《第一财经日报》《新闻晚报》《上海法治报》等报刊上发表、报道社会热点法律意见，著有《企业劳动人事合规全流程实务》一书。曾代理当事人的胜诉案件被收录进最高人民法院公报案例。 联系方式：lingling@hiwayslaw.com 张芯月 海华永泰律师 张芯月律师本科毕业于上海政法学院，研究生毕业于乔治城大学。自执业以来主要从事房地产/建设工程（含基础设施）/项目、政府与公共事务、争议解决国内外诉讼/仲裁等领域的法律服务。其服务过多家央企、国企、事业单位及大型民营企业，熟悉行政机关及国企内外法律事务流程，在房地产建设工程、企业合规管理等方面积累了丰富的法律实务经验。
