6月17日，美国国土安全部（Department of Homeland Security）发布了一份长达68页的《防止进口在中华人民共和国境内以强迫劳动开采、生产或制造的商品的战略》（Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China, “《战略》”），其中包含一份《维吾尔强迫劳动防止法案》(Uyghur Forced Labor Prevention Act，“UFLPA”）实体清单，强制劳工执法特别小组（Forced Labor Enforcement Task Force，“执法小组”）将有权添加、移除或更正该清单，并有权制定相应的程序规则。

8月5日，美国国土安全部发布了《关于“维吾尔族强迫劳动预防法实体清单”新增实体的通知》（“《通知》”），明确了UFLPA实体清单中实体的添加、移除或更正具体程序，给已经被列入清单的实体提供了移除的救济路径。

一、执法小组与UFLPA实体清单

执法小组由特朗普根据《美国-墨西哥-加拿大协定实施法案》第741条设立（美国第13923号行政令），其职能是监察1930年关税法案第307条禁令（307条款）的执行情况。美国国土安全部战略、政策和计划办公室的副部长担任执法小组的主席，成员包括美国国土安全部、美国贸易代表办公室、劳工部、国务院、司法部、财政部和商务部等机构。此外，执法小组还包括6个观察员机构：农业部、能源部、国际发展局、美国海关和边境保护局（U.S. Customs and Border Protection, “CBP”）、移民及海关执法局和国家安全委员会。执法小组的决策机制原则上为全体一致通过。

UFLPA授权执法小组制定策略以支持307条款在UFLPA下执行，防止在中国全部或部分使用强制劳动开采、生产或制造的货物进口到美国，要求执法小组创建并维护一份“在新疆或中国其他地区的运营中使用强迫劳动”的实体清单。清单分为四个部分：

i) 新疆境内涉嫌全部或部分通过强迫劳动开采、生产或制造任何商品、货物、器皿的实体清单；

ii) 涉嫌与新疆政府合作招募、运输、转移、窝藏或接受强迫劳动的维吾尔人、哈萨克人、吉尔吉斯人或其他新疆外的受迫害群体的实体清单；

iii) 由第（i）或（ii）条的清单上的实体全部或部分通过强迫劳动开采、生产或制造的产品清单以及将本条所述产品从中国出口至美国的出口商实体清单；

iv) 包括新疆生产建设兵团在内，从新疆、新疆自治区政府或新疆生产建设兵团的单位和人员那里获得用于“扶贫”、“对口帮扶”等涉及政府强制劳动的物资的实体清单。

目前公布的UFLPA实体清单合并了上述四个清单，共公布了31个实体（其中6个实体重复）。根据UFLPA规定，自2022年6月21日起，UFLPA实体清单中的实体受UFLPA“可反驳的推定”约束，这些实体的全部或部分通过强迫劳动开采、生产或制造的产品被禁止进入美国。

此外，《战略》还指出，执法小组的成员机构可以建议添加、移除或更正UFLPA实体清单，如美国国务院可以向美国驻外使馆提供指导，以确定相关实体或者产品，提交关于UFLPA实体清单中添加和删除的建议；CBP则可以查明新疆的实体、兵团的子公司和附属公司，以及参与中国“扶贫”项目、“配对援助”项目或任何其他与美国进口产品有潜在联系的使用强迫劳动的政府劳工计划的实体（包括新疆境内的实体，以及供应链中使用新疆生产的产品的实体）；美国产业安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）将利用最终用户审查委员会（End-User Review Committee，“ERC”）程序和《出口管理条例》（Export Administration Regulations, “EAR”）规定的标准，确定其他实体。

二、实体添加、移除或更正程序

《通知》明确执法小组任何成员机构都可以提交建议，对UFLPA实体清单上的企业进行添加、删除或更正。执法小组成员机构将审查并投票决定。具体程序如下：

1.实体添加程序

实体添加程序主要分为建议、审查、投票、决定共四个步骤。执法小组任何成员机构都可以依据UFLPA四种清单的要求向执法小组主席提出将某一实体加入UFLPA实体清单的建议。随后由执法小组成员机构对建议进行审查并进行投票。投票程序适用多数票决策机制，如果超过半数的成员机构通过该建议，则执法小组将做出同意将该实体列入实体清单的决定；如若投票结果未过半数，则做出不同意将该实体列入实体清单的决定。

2.实体移除程序

与实体添加程序类似，实体移除程序也需要四个步骤，分别为申请、审查、投票、决定。

任何被列入清单的实体都有权向执法小组主席提交移除申请（申请需要以电子邮件形式发送）。移除申请中需要包含能够证明申请人不符合或不再符合清单所述实体的证据。提交申请后，申请人可以要求与执法小组举行会议。执法小组主席在收到移除申请后，可能会与申请人联系，就移除申请提出问题或者要求提交补充信息。在对移除申请进行审查后，执法小组可以在审查期结束后、投票前接受并举行申请人请求的会议。审查程序结束后，移除申请将会交由执法小组成员机构审议并进行投票，投票程序也适用多数票决策机制。执法小组成员机构根据投票表决结果做出决定，执法小组主席将以书面形式告知该实体执法小组对其移除请求的决定。该决定为最终决定，不可复议。

虽然执法小组的决定不可复议，但仍有救济方式。申请人可再次向执法小组提交移除申请，但是需要有新的信息和证据。此外，与美国第13923号行政令中规定的全体一致通过的决策方式相比，执法小组在UFLPA实体添加、移除及更正程序适用了更容易达成决策的多数票决策机制，增加了加入清单的可能性也同时降低了从清单中移除的难度。

《通知》仅对程序进行了说明，没有进一步对细节问题进行规定，比如每个程序所需要的时间或申请人需要提交何种材料用于审查等。虽然《通知》中的移除程序未对申请人应提交的材料进行说明，笔者认为申请人可参考CBP在2022年6月13日发布的《维吾尔族强迫劳动预防法案—美国海关与边境保护局针对进口商的操作指南》（U.S. CUSTOMS AND BORDER PROTECTION OPERATIONAL GUIDANCE FOR IMPORTERS，下称“《指南》”）中的材料清单进行准备。

三、与其他实体清单移除程序的比对 

除上述UFLPA实体清单之外，美国还有另外两项与进出口相关的制度涉及实体清单，一个是根据美国EAR发布的实体清单和军事最终用户清单，另外一个是美国财政部海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control, “OFAC”）公布的制裁实体清单。下面将上述三种制度涉及的实体清单移除程序进行简单对比：

对比可知，三种实体清单移除程序大致相同，但是决策的机制区别较大。相比EAR的全体一致同意或者OFAC的问卷审查机制，执法小组的投票多数决的达成难度更低。但是，三种程序均需要申请人首先“自证清白”。美国并未公布穷尽式的材料提交清单，需要申请人参照其他程序和规定或者尽可能的将相关文件全部提交，这个环节难度最大，申请人将会在这个环节付出巨大的精力和成本。

如UFLPA实体清单下，申请人若参照《指南》提供材料，则证明的难度与成本不会低于向CBP申请可反驳推定豁免的难度与成本。并且，三种移除决定都是不可行政复议的最终决定，若无法提供新的材料，则可能无法再次提出申请；即使在EAR下，申请人可以通过美国法院上诉救济，美国法院也有极大可能尊重ERC的决定，对申请人来说又是另一个旷日持久的“战役”。

虽然企业在申请移除的过程中会存在种种困难和不确定性，但从实体清单中移除并非不能实现的任务。即使在EAR和OFAC严苛的决策机制下，仍有企业通过移除程序成功将自己移出清单的例子。比如2022年6月30日，联邦公告宣布ERC在申请的基础上将南昌欧菲光科技有限公司（欧菲光）移出出口管制实体清单。根据BIS的公告，结合EAR的规定，不难发现本次欧菲光成功得以从实体清单中移除的关键，就在于向美国政府提供基础事实来“自证清白”。

四、律师建议

《通知》为已经被列入UFLPA实体清单的企业提供了救济方式，这些企业可以结合自身情况，参考《指南》中的要求高效、专业地准备材料后向执法小组申请移除，耐心而且努力去“自证清白”，保护自身的合法权益。另外，由于目前还没有成功从UFLPA实体清单移除的先例，企业可以参考类似实体清单移除的法律和实例，掌握美国政府对于类似移除的“标准”，增加移除成功的概率。

UFLPA实体清单并非穷尽，而是会根据执法小组机构成员的建议添加实体。因此，目前未被列入UFLPA实体清单的企业则要未雨绸缪，尽量避免成为执法小组建议增加的实体清单的潜在企业。为此，企业需要管理供应链，展开供应链自查，建立劳动用工合规体系和材料溯源系统，避免可能的制裁风险，也为将来可能发生的制裁做好准备。