关某诉常州某区市监局行政诉讼案，是关某与ZQ公司股东纠纷演变发展的产物。该股东纠纷，在2012年就已经发生，但并未以商事诉讼的方式围绕焦点问题引爆，而是在公司带着问题继续发展到一定阶段后，在2015年以行政诉讼予以体现，并在第三方战场上进行了交锋。ZQ公司在本案中作为利益密切相关的第三人，在公司股权调整的过程中，面对股东恶意多次诉讼影响公司经营发展的情况，如何利用法律武器进行回击并维护公司权益？本案给予了一个行之有效的参考思路。

一、案情简介

原告关某在2011年通过增资的方式，持有了ZQ公司的子公司KD公司0.83%的股权，期待在KD公司上市后获得投资收益，因券商审核后决定将上市主体由KD公司换为ZQ公司，为了避免股东退出时重复纳税，标的公司进行了股权结构调整，将20名自然人股东直接持股KD公司，全部调整为直接持股ZQ公司。在券商的指导下，整个股权结构调整分为四个步骤：（如图所示）

1：KD公司将持有的ZQ公司股权全部转让给股东，由股东直接持股ZQ公司，（该步骤已于2011年12月27日完成。此时，股东同时持有ZQ公司和KD公司的股份。）

2：ZQ公司减资：由5000万减为1000万（该步骤已于2012年3月6日完成）

3：股东退出KD公司，将KD公司100%的股权以1762万的价格转让ZQ公司（该步骤已于2012年5月29日完成，此时，股东完成股权结构调整，直接持有ZQ公司股权。）该步骤的合法有效性是本次行政诉讼的焦点。

4：股东对ZQ公司增资762万（因关某原因未完成），因为KD公司总投资额是 1762万，但注册资本是654万，而ZQ公司注册资本是1000万，故通过增资将总投资额补足，使股东在KD公司的出资全部移入到ZQ。

在前三个步骤完成后，关某因为与ZQ公司实际控制人梅某某在其他事务中发生纠纷，遂以不配合第四个步骤为要胁，试图迫梅某某就范。梅某某未让步，并暂时搁置了第四个步骤，带着问题继续经营公司。2015年，ZQ公司进行了股改，变更为股份公司。

2015年X月，关某以KD公司在2012年X月XX日申请股东变更登记时提供虚假材料为由，请求常州某区市监局撤销股东变更登记，并向常州某区市监局提交鉴定意见书，鉴定意见认为“《股份转让协议》”‘出让方签名’处的‘关某’签名与本人签名不一致。常州某区市监局作出答复，对关某要求撤销股东变更登记的请求不予支持。关某不服，向上级市工商局申请行政复议，该局作出了维持的决定。关某仍不服，诉至常州市某区人民法院，列ZQ公司为第三人，意旨干扰KD公司、ZQ公司已经进行的股权结构调整步骤。遂关某与常州某区市监局的行政争议，实质上影响的是ZQ公司的公司利益。如何对该种恶意诉讼行为进行有利回击是本案的重点。

二、诉讼策略

1、还原商事争议的核心本质，对本案的民事争议与行政争议，既进行了切割和分离，着力于使案件摆脱鉴定结论的纠缠，又适度关联，突出了关某行为的非正义性，为法官自由心证提供支持。

从案件发展历程来看，关某是想在其他方面获取各种不当利益，而ZQ公司梅某某拒绝就范，于是关某想出了依靠行政程序扰乱ZQ公司，滋生事端，在没有得逞后，又滥用诉权，试图利用行政诉讼迫使梅某某就范。该争议的本质面貌是商事争议。

律师作为第三人ZQ公司的代理人，其陈述和讲解以及证据组织，均朝向了关某提起诉讼的动机。在阐明KD公司、ZQ公司股权变动步骤的背景介绍下，针对关某所提证据，律师强化举证证明三点：①关某否认其在《股份转让协议》中的签名真实性，却以同日同内容的配套文件《股东会决议》中的签字作为样本，在内容上自相矛盾，难以成立。②关某其他文件中存在不同的签字笔迹。③关某丈夫与ZQ公司林总的往来邮件，佐证其是明知的。突出事情的本来面目，便于法院进行实质审查，形成自由心证。目标是向法院阐明：关某的鉴定结论不足以证明其投诉的《股权转让协议》是虚假的，不足以使常州某区市监局启动撤销2012年变更登记的行政处罚程序。而关某真正意图为同时持有KD公司和ZQ公司的股权。

律师一针见血的将问题指向，关某在ZQ公司和KD公司的结构调整中只出了一份钱，并没有出双份钱。遂关某在知悉的情形下仍以“签字不具备真实性”为由进行诉讼，显然丧失了正义的基础，虽然本案是行政诉讼，但商事背景是整个事件的主基调，不能因为行政诉讼而被淡化处理。律师的举证策略恰恰为法官的自由心证提供了支持。

2、始终坚持“内部行政行为不具有可诉性”的观点，保护委托人的长远利益

《行政诉讼法》对行政诉讼案件的受案范围有明确的界定。本案被告常州某区市监局作出的《答复》仅仅是一个回复意见，既不属于行政许可，也不属于行政决定。对原告的投诉，被告常州某区市监局予以书面答复，该答复是对被告常州某区市监局行政对监督调查职权范围内相关事项的一个书面陈述，不是行政诉讼受案范围内的行政行为。

行政机关因为受理过关某的复议，所以当诉讼中律师提出不具有可诉性的观点时，行政机关已经难以否定自己受理并回应复议的事实。但是，律师始终坚持这一观点，一审法院未采纳该观点，而是基于否定鉴定报告的证明力，判决原告败诉。

一审后，我方并未上诉，关某方面提起了上诉。二审中，律师仍然强调了上述观点，经努力，二审法院以对投诉行为的执法监督不属于行政诉讼的受案范围为由，撤销了一审判决，裁定驳回原告的起诉。

这个变化的价值在于：对日后关某的其他投诉，行政机关均可以此为由制止其滥诉行为，可以说以绝后患。该方案从委托人的长远利益布局，最终达到了良好的效果。

三、工作成果

二审代理词

尊敬的审判长、审判员、人民陪审员：

上海市海华永泰律师事务所接受ZQ公司的委托，指派我们担任上诉人关某诉常州某区市监局、常州市市监局、ZQ公司之间其他行政管理其他行政行为的行政诉讼上诉案件中ZQ公司的诉讼代理人。

针对本案中ZQ公司直接关联的事实和法律适用，现发表如下代理意见，恳请合议庭充分考虑并采纳：

首先，非常尊敬合议庭在庭审中一针见血的提问，即关某是不是在ZQ公司和KD公司的结构调整中只出了一份钱，并没有出双份钱？

这个问题直指要害：在双方历史交往中，关某确实是想获取各种不当利益，而ZQ公司梅某某拒绝就范，于是关某想出了依靠行政程序扰乱ZQ公司，滋生事端，在没有得逞后，又滥用诉权，试图利用行政诉讼迫使梅某某就范，但是无论一审法院还是二审法院，均看穿了她的不良动机。关某承认她讨论过公司股权结构调整的事情，并且ZQ公司也举证证明她在结构调整的步骤一、步骤二中均通过财务走帐、签署相关文件等行为表示了认可和配合，其后期在步骤四中作梗，并且就步骤三制造行政争议，这就是整个经过。

第二、关于鉴定结论。

关某无论在自行委托鉴定时还是在后期的行政机关的调查中，均未提出过签字页和主文内容相分离的说法，相反，关某还特意将2012年4月16日的《股东会决议》作为鉴定的样本，强有力的认可其真实性，在行政调查程序中也坚持这一观点。直至后期行政诉讼中发现自相矛盾，才在一审庭审中当庭改口，这样的做法是非常不诚信的，也是没有任何说服力的。

针对关某提供的鉴定意见，从常州某区市监局的《审批表》中可以看到，常州某区市监局作为行政机关对于该证据的认定与否进行了充分分析，认为该鉴定意见存在疑点：

1、该鉴定意见是关某单方申请，并非工商行政管理机关的行政执法过程中的调查行为；

2、鉴定意见中的样本存在倾向性和选择性，没有充分展示关某各种签名的差异，丧失了作为认定事实依据证据的客观真实性；

3、鉴定意见结论不够清晰和明确，“倾向认为检材（JC）《股份转让协议》‘出让方签名’处的‘关某’签名字迹与样本材料（YB-1至YB-2）上的‘关某’签名字迹不是同一人所写”。此鉴定意见是倾向性意见，非肯定性、确定性意见。不符合鉴定报告作为证据的形式要件，不具有合法性。

因此，鉴于其他证据的存在和鉴定报告存疑，常州某区市监局认为关某不足以证明其投诉的《股权转让协议》是虚假的，不足以使常州某区市监局启动撤销2012年变更登记的行政处罚程序。行政机关不是鉴定机构，不可能对签名的真假作出鉴定和认定，对于当事人真实意思的探寻，是民事纠纷的核心，应当由民事诉讼承担该职能。

另外，一审判决也指出，关某在庭审中否认其在2012年4月16日股东会决议中签名的真实性，即否认鉴定样本的真实性，因此，其提交的司法鉴定意见的样本和检材的选取亦存在瑕疵。

综上，一审判决对关某所提交的鉴定意见不予采信是正确的。

至于关某所说的行政机关的内部审议记录与复函最后的文字表述不一致，我们认为这是行政机关的工作方式，行政机关在内部调查过程中全面、充分的分析审议，并非孤立的片面的审查问题，但对外回复时仅针对投诉人的意见进行复函，这样的做法恰恰是适当的和谨慎的，且行政机关没有义务按关某的要求进行公文书写。

第三、一审中，本代理人已经从程序和实体方面论述了行政机关2015年答复的合法性，在此重复如下：

（一）在程序方面，常州某区市监局在作出2015年的答复之前进行了充分、必要的调查，在执法程序上合法合规，其最终作出2015年答复的行为不存在违反程序之处。

1、被告提交证据材料清单中证据编号9函及附件，关某于2015年4月1日发起本次投诉。

2、被告提交证据材料清单中证据编号10《启动执法监督审批表》，常州某区市监局于2015年X月XX日依法受理了关某的投诉。

3、被告提交证据材料清单中证据编号11，即9号函复，被告在2015年X月XX日给予关某初步答复，常州某区市监局对关某的投诉已经进行初步核查，初步认为2012年X月XX日的变更登记核准行为合法，并将进一步核查。

4、被告提交证据材料清单中证据编号为12-18的7份证据，证明常州某区市监局启动执法程序，并进行了行政调查。

被告提交证据材料清单中证据编号为19-27的9份证据，证明常州某区市监局搜集了相关书证，对于案涉事实进行了核实。

5、被告提交证据材料清单中证据编号为28、29的两份证据，证明常州某区市监局内部对案涉事实进行汇总，认定关某主张KD公司提供虚假材料应被行政处罚的投诉不足以启动行政处罚程序，并于2015年11月16日进行书面回复。

本代理人认为，常州某区市监局符合上述《工商行政管理机关执法监督暂行规定》，也严格遵守《工商行政管理机关行政处罚程序规定》。常州某区市监局发起的行政执法检查，实施的行政调查行为，以及最终作出书面回复的行为，均符合法律和行政法规的规定。

（二）在实体方面，被告常州某区市监局在作出2015年的答复之前进行了充分、必要的调查：对2012年常州某区市监局办理库达公司股权变更登记事项，不仅进行了程序方面的审查，而且进行了实体方面的审查，最后做出的答复所依据的证据确实充分，事实清楚。

1、被告提交证据材料清单中证据编号为2-8的7份证据，证明常州某区市监局在2015年做出答复时，审查了2012年常州某区市监局准许库达公司办理股权变更登记手续，并认为符合程序和实体要求，常州某区市监局2012年的行政行为不存在违法性。

2、被告提交证据材料清单中证据编号为12-18的7份证据，证明常州某区市监局进行了行政调查、固定了询问笔录和证人证言；证据编号为19-27的9份证据，证明常州某区市监局在2015年搜集了相关书证，对于案涉事实进行了有针对性的实体核实：

（1）关某及其配偶乔某某，在系争的2012年4月股权转让前后，已知于2012年2月份将要做这个变更，于10月份得知已经完成这个变更，且至2015年5月从未表示过反对意见；之后发起和参与了对公司查账等经营、管理行为，充分行使了关某作为股东、投资人所能享受的相关权利；

（2）常州某区市监局向张某某所做的调查笔录，与常州某区市监局于2015年X月XX日对关某所做的调查笔录相互印证，证明关某签署案涉文件的意思表示的行为。

（3）关某将同日签署的股东会决议作为鉴定样本，对其真实性表示认可，与上述证据构成证据链，可以反映关某真实意思与股权转让的意思表示不存在矛盾冲突。

（4）关某于2016年X月XX日当庭提出的股东会决议是拼凑而成的观点，但未提出任何证据证明该事实的存在；相反，其不仅在2015年投诉和常州某区市监局调查期间从未提及，而且在鉴定时将股东会决议做为样本，对其真实性表示认可。因此，其本案开庭时提出的异议，不能证明2015年常州某区市监局的答复行为存在违反法定程序的情形。

第四、我们仍然坚持一审的观点，行政机关的答复是内部行政行为，不具有可诉性。

被告常州某区市监局2015年X月XX日作出《关于撤销KD公司股东变更的答复》是被告常州某区市监局对于关某投诉的一个答复，不是《行政诉讼法》第十二条规定的法院受理行政诉讼的受案范围。

《行政诉讼法》对行政诉讼案件的受案范围有明确的界定。本案被告作出的《答复》仅仅是一个回复意见，既不属于行政许可，也不属于行政决定。

关某提起本案诉讼的目的，是意图发起一个对被告常州某区市监局行政不作为的纠错之诉，其主张撤销2012年股权变更的行政行为，但该主张已经超过了行政诉讼法6个月时效，救济权利丧失法律保护基础，其试图通过一个内部执法监督重新激活是不合适的。对此投诉，被告常州某区市监局予以书面答复，该答复是对被告常州某区市监局行政调查职权范围内相关事项的一个书面陈述，不是行政诉讼受案范围内的行政行为。

综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。

四、律师点评

本案是典型的民事、行政纠纷交叉案件，行政机关不是鉴定机构，也不是商事审查机构，不应当对签名的真假和材料是否具有实质合法性进行审查和认定。在相关民事事实存在明显争议的情况下，对于当事人真实意思的探寻，是民事纠纷的核心，应当由民事诉讼承担该职能。如仅以鉴定结论为依据作出撤销被诉变更登记的行政判决，不仅不能准确界定案件的实质纠纷，亦不能从根本上解决当事人的问题。对于此类诉讼，应当由当事人首先通过民事诉讼解决民事纠纷为宜，需首先确定登记材料中股东会决议、股权转让协议等民事协议的合法性及有效性问题，嗣后再行解决行政登记问题。

行政机关行政行为是具有政府公信力的，当事人滥用诉权，实际上破坏了司法权威，也破坏了政府公信力。就本案争议而言，原告因与ZQ公司股权争议，可通过民事救济途径进行协商和司法救济，却滥用行政救济途径。在此类民行交叉案件中，不能将眼光仅仅局限在行政法本身，而更是需要利用民法思维对事实进行还原，对原告的缠讼行为有效回击。这也启示我们，法律是法律人所运用的工具，在公司类案件的具体分析上，更应该着眼于公司的长远利益，可以用组合拳的方式达到问题的最优解。