开栏的话
城市更新是激活存量空间、赋能城市发展的重要抓手。今起，海华永泰携手相关部门推出《城市更新实务》专栏，以政策解读与案例精析为行业导航；同步发起城市更新系列论坛，搭建跨界对话平台。现诚邀各位海华同仁一起参与，投稿至weixintougao@hiwayslaw.com，共探更新路径、共解实践难题，以专业智慧推动城市有机生长。
引言：老龄化浪潮下的城市更新机遇
根据国家统计局最新发布的数据显示，截至2024年末，我国60岁及以上人口达到31031万人，首次突破3亿人，占全国人口的22.0%，其中65岁及以上人口22023万人，占全国人口的15.6%。这意味着，我国已经由中度老龄化社会在向重度老龄化社会迈进。然而，与之相适应的养老设施却显著不足。为此，国家多次出台相关政策引导和支持加大对养老设施的投入。早在2012年，民政部就发布《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发〔2012〕129号）鼓励民间资本举办养老机构或服务设施，包括对闲置的医院、企业厂房、商业设施、农村集体房屋及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、旅馆、招待所等可利用的社会资源进行整合和改造，使之用于养老服务。随后国务院于2013年发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）明确提出“推动闲置低效资产改造与转型，依法依规合理调整规划用途和开发强度，开发用于创新研发、卫生健康、养老托育、体育健身、休闲旅游、社区服务或作为保障性租赁住房等新功能。”
由此可见，多渠道开发利用存量资源建设养老设施显然是应对深度老龄化社会，增加养老服务供给的重要途径。在此背景下，本文结合政策动态与实务案例，针对收购既有商业建筑进行适老化改造项目中所面临的土地性质变更、建筑改造合规等问题，梳理关键法律风险并提出应对建议。
01 存量资源用于养老设施的主要政策依据
02 存量资源用于养老建设的实施路径
根据上述关于存量资源用于养老设施的相关政策规定，国家支持利用空闲厂房、商业建筑、社区用房等存量资源进行改造用于养老设施，可先建设后变更土地使用性质，且政府简化和优化存量土地用途的变更程序。在不改变用地主体和规划条件的前提下，也可适用过渡期政策，即五年内继续按原用途和权利类型使用土地。
在国家政策支持的前提下，各地方政府也分别制定了属地化的规范性指引，如上海市发展改革委等六部门联合印发的《促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引》（沪发改规范〔2024〕7号）中，根据存量资源的用地性质等明确提出了两种实施路径：
路径一：存量资源纳入城市更新。鼓励存量资源优先通过城市更新方式转化为养老服务设施，其中：对于利用存量工业、仓储用房兴办养老服务设施，原则上采取城市更新的路径实施。在该路径下，养老机构举办人需先通过民政部门向区政府提出项目申请，区政府结合本市养老设施规划、更新需求，将拟建养老服务设施项目纳入区城市更新（存量工业用地盘活）工作计划，明确项目主体。其后在各实施部门对项目进行评估且区政府批准后，纳入区级城市更新项目库。权利人按规定补缴存量土地出让金后，项目法人按照基本建设程序组织实施。
路径二：存量资源临时改变建筑使用功能。对于商业、办公、社区用房等，在确保结构安全、消防安全的基础上，可暂不改变规划性质、土地权属，不得新建和扩建，可临时改变建筑使用功能，兴办符合标准的养老服务设施。在具体工作中，临时改变建筑使用功能的存量资源宜优先用于社区养老服务设施（长者照护之家、日间服务中心、老年人助餐点等），优先保障非营利、普惠性养老服务设施。在该路径下，存量设施权利人或实施单位通过民政部门向区政府提出兴办养老服务设施的需求，民政部门初步汇总后，提交区政府专题研究。区政府依托存量设施协调推进机制，综合民政、规划资源、住建、应急、消防、环保、卫健以及建筑所在街镇等各方意见，对该存量建筑是否用于兴办养老服务设施进行决策。经区政府决策同意后推进项目实施。
又如，浙江省发展改革委印发的《浙江省推进存量资源改建养老服务设施操作办法（试行）》（浙发改服务〔2024〕92号）中针对存量设施具体情况，亦明确了按照纳入城市更新或临时改变建筑用途两种方式参与改建：方式一：以纳入城市更新方式实施改建的，重点为涉及土地规划调整、需大改大建方能符合养老设施标准的存量设施，如存量工业、仓储用房、闲置校舍等。方式二：以临时改变建筑用途方式实施改建的，重点为结构和消防能达到养老设施要求，且不涉及新建、扩建的存量设施，如商业、办公、社区用房等，此方式改建可暂不改变规划性质、土地权属。
苏州市《关于促进存量建筑盘活利用提升资源要素利用效益的指导意见》（苏府办〔2020〕319号）中同样要求“结合存量建筑现状和实际需求，通过临时改变建筑使用功能和永久调整用地性质两种途径，因地制宜、分门别类推动存量建筑活化使用，有效提升资源利用效益。”苏州市政府通过建立正负面清单管理制度，动态调整和管理允许存量建筑临时改变建筑使用功能的情形，其中，“利用商办用房、工业厂房、仓储用房、闲置校舍等存量建筑进行改造利用，举办养老服务机构的”属于正面清单，可以通过临时改变建筑使用功能的方式利用存量建筑用于养老设施。
由此可见，存量建筑用于养老设施建设基本存在通过城市更新调整用地性质和临时改变建筑使用功能两种途径，而实务中针对存量商业建筑，为避免办理用地性质变更的繁琐流程，普遍通过适用过渡期政策，即临时改变建筑使用功能的方式改建为养老设施。但需注意的是，适用过渡期政策的前提是不得改变用地主体，因此如果通过资产收购的方式变更建筑权利所有人，可能需要直接调整用地性质重新办理用地手续，如需适用过渡期政策，可通过项目公司股权转让的方式完成收购。
03 存量资源用于养老设施的建筑改造要求与评估
无论是新建还是改建养老服务设施，均应符合相应的养老设施建筑设计规范的要求，因此收购存量商业建筑首先要考察既有建筑改造为养老设施的适配性，是否可以对建筑进行适老化和无障碍改造设计，确保既有建筑经改造后可以满足《老年人照料设施建筑设计标准》（JGJ 450-2018）、《社区老年人日间照料设施建筑设计标准》（建标 143-2010）的相关规定。
既有建筑的空间形式、结构体系对于养老服务设施的改造至关重要，不同的建筑空间会对养老服务设施的功能布局、交通流线、房间位置产生影响，而建筑是框架结构还是剪力墙或者砖混结构，也会对改造的可塑性有所影响。因此，在收购前进行改造可行性评估是必不可少的。评估的范围包括建筑可行性、结构可靠性、消防安全性、设备基础条件以及周边环境影响等。
（1）建筑可行性评估。
对于一个既有建筑是否可以改造为养老设施，首先就需要对其建筑选址和基地条件进行分析判断，既有建筑改造类设施的选址应符合社区生活圈的服务距离，根据《老年人照料设施建筑设计标准》的要求，老年人照料设施建筑基地应选择在工程地质条件稳定、不受洪涝灾害威胁、基础设施完善、公共服务设施使用方便的地段，且应远离污染源、噪声源及易燃易爆、危险品生产、储运的区域。其次，要对既有建筑的空间类型、日照采光通风条件、无障碍条件、室外场地条件、改造潜力等方面进行分析判断，是否具备养老设施总平面布局要求、功能要求和道路交通要求的改造条件，从而根据具体问题采用针对性的改造措施。
根据以往的改造案例，酒店业态的建筑空间与养老服务设施的功能需求较为相似，可以有效减少改造的工作量和改造成本。而商业建筑的空间与养老服务设施的空间有一定的差异，这就需要改变部分原有功能，对空间进行重新设计来满足养老设施的使用与无障碍的设计要求，改造难度较大，投入成本也较高。
（2）结构可靠性评估。
既有建筑改造之前应进行结构安全性鉴定及抗震鉴定。通过对既有建筑原有结构的安全性能、结构体系、结构构件老化情况等方面的分析，判断原有结构是否适用和对改造存在的影响。建筑结构一般可以分为两大类：一种是由墙体承重的剪力墙、砖混结构；另一种是由梁柱承重的框架结构。其中，由墙体承重的建筑内部空间改造的程度有限，在改造时不能破坏墙体，在功能置换时仅能按照原有的空间来布置功能；而梁柱承重的建筑内部空间改造的限制较小，空间可塑性更大。因此，在选择既有建筑时最好选择采用框架结构的建筑。
关于建筑的抗震等级问题，2021年9月1日施行的《建设工程抗震管理条例》（国令第 744 号）第十六条明确规定，“学校、幼儿园、医院、养老机构、儿童福利机构、应急指挥中心、应急避难场所、广播电视等建筑，应当按照不低于重点设防类的要求采取抗震设防措施。《山东省建设工程抗震设防条例》还要求“新建、改建或者扩建学校、幼儿园、医院、养老院等建设工程,其抗震设防要求应当在国家地震动参数区划图、地震小区划图、地震安全性评价结果的基础上提高一档确定”。笔者曾经办过一个收购高层建筑改建为养老设施的案例，最后要求每层楼的墙体加装阻尼器从而提升建筑结构的抗震设防能力。
（3）消防安全性评估。
养老设施属于公共建筑中的特殊高风险场所，其防火设计要求严于普通公共建筑，因此消防安全系养老服务设施的重中之重。根据《养老机构消防安全管理规定》（民发〔2023〕37号）的相关规定：养老机构不应设置在生产储存经营易燃易爆危险品场所、厂房和仓库、大型商场市场等建筑内；养老机构与其他单位共同处于同一建筑物内的，应当与其他单位进行防火分隔；养老机构的楼层布置，机构内老年人居室、休息室、公共活动用房、康复与医疗用房的具体布置，应当符合《建筑防火通用规范》对老年人照料设施的要求。因此，既有建筑经消防评估须具备按照养老设施消防要求改造的条件。而且由于老年人照料设施必须设置自动喷淋灭火系统，在项目前期选房时，建议尽量选择已设置自动喷淋灭火系统的存量建筑。
此外，根据《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定（2023）》第十四条、第二十七条的相关规定，总建筑面积大于一千平方米的养老院、福利院等特殊建设工程实行消防验收制度。特殊建设工程竣工验收后，建设单位应当向消防设计审查验收主管部门申请消防验收；未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。
（4）其他评估。
除前述几方面的改造条件评估外，还应对存量建筑的设备基础条件，包括机电和给排水容量、与外部管网的接口情况、基地周边市政条件、周边环境影响等方面进行分析评估，确保改造可以符合《老年人照料设施建筑设计标准》（ JGJ450-2018）和其他现行标准的相关规定。同时，为了保证养老服务设施的可持续发展，在改造评估和设计阶段还应充分考虑运营服务的需要，结合现代科技的发展趋势，探索绿色环保、智慧系统等新技术的合理应用，在既有建筑改造设计中，需完善新技术的应用条件，并为未来技术进步预留一定的发展空间。
04 收购存量商业建筑改造为养老设施过程中的风险规避与应对
不同于普通不动产收购或改造项目，收购存量商业、工业等性质的建筑改造为养老设施项目有其特殊性，不仅涉及用地性质或建筑用途的变更问题，还涉及改造的适配及合规等问题，而且项目需要经民政、规划、住建、消防等多部门联合审查，审批流程复杂，交易以及改造过程中的不确定因素也更多，这必然会给项目投资带来更多的风险。笔者根据经办的多个类似项目经验，就此类项目存在的主要风险和应对措施简要归纳如下：
（1）用地性质或建筑用途变更的合规风险
如本文第2章节所述，政府支持将商业、办公、工业等性质的存量建筑在符合要求的前提下改造为养老设施，但首先会涉及到用地性质或建筑用途变更的问题，政府鼓励优先通过城市更新，即变更用地性质的方式将存量建筑转化为养老服务设施，当然，在存量建筑的结构和消防能达到养老设施要求的前提下，政府也允许适用过渡期政策以临时改变建筑用途方式实施改建，但是过渡期政策原则上为5年，5年期满后如何处理并不明确。虽然《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中提出了要“研究制定过渡期后顺畅接续的政策措施，稳定养老服务机构预期”的要求，但是除了苏州等个别城市外目前大部分的地区尚未对5年过渡期满后如何处理有清晰明确的指导意见，因此建议养老设施投资方在实施收购及改造前应充分与项目所在地民政、规划、住建等政府部门沟通，确认项目改造的实施路径以及如适用过渡期政策在5年期满后处理方式，尽可能降低项目合规以及政策风险。
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注：苏州市《关于促进存量建筑盘活利用提升资源要素利用效益的指导意见》（苏府办〔2020〕319号）中明确要求“规范到期处置，稳定政策预期。过渡期政策以 5 年为限，过渡期到期前，经联席会议评估认定，项目具备永久调整条件的，则可启动控规调整程序，按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理用地手续，实现控规精准科学管理。对经属地政府论证符合产业发展方向要求且经营较好的项目，但产权人没有经济实力或没有意愿按新的用地性质完善用地手续的，在按年征收土地收益的条件下，可继续允许其改变使用功能使用”。
（2）老旧建筑的图纸、证照等基础材料缺失风险、改造可行性风险
在签订正式收购协议并改造之前，应开展详细的工程尽调，全面收集既有建筑的工程图纸和资料，应委托有资质的检测鉴定机构进行现场详细核查、测量和检验，根据改造要求和目标，对建筑场地环境、建筑历史、结构安全、消防安全、人身安全、围护结构热工、隔声、通风、采光、日照等物理性能，室内环境舒适度、污染状况、机电设备安全及效能等内容进行检查评定或检测鉴定，并出具结构可靠性鉴定报告、抗震鉴定报告等。其后应根据检查或鉴定结果对改造方案可行性进行评估，并出具初步改造设计方案，确保改造可行性，能够符合《老年人照料设施建筑设计标准》（JGJ 450-2018）等养老设施建筑设计规范的要求。
在此阶段，建议养老设施投资方与原产权人先签订意向协议或框架协议，待项目改造方案经民政、规划、住建等多部门联合审查通过且经政府联席会议同意后再签订正式收购协议。但为避免意向协议签订后、政府审批同意之前转让方解除协议，应在协议中明确协议有效期或排他期，在此期间转让方不能解除协议，否则将承担高额违约责任。如当事人要求先行签订正式协议的，应将协议的生效条件设置为项目经政府联席会议同意后生效，或者约定如项目因改造条件未能满足要求或政府审批原因未能批准通过，收购方有权无责解除协议。
（3）改造隐性成本增加的风险
由于既有建筑改造为养老设施项目的制约条件非常多，改造难度相对也大，而养老行业又是微利行业，因此对改造成本的控制尤为重要。虽然可以通过经济合理的方案设计降低改造成本，但在改造过程中各种不可控及无法预见的因素层出不穷，经常导致高额的预算外成本的发生。对于此类成本的产生要分析其产生原因判断是否可归责于原产权人，从而将相关成本增加的责任转嫁由转让人承担。比如前面笔者举了一个收购高层建筑并对每个楼层加装结构抗震阻尼器的案例，为满足养老设施较高的抗震要求，加装阻尼器所产生的改造成本本应由受让方自己承担，但在该项目安装阻尼器过程中，发现楼层梁位置与竣工图不符，导致阻尼器上部无法与梁对齐，为解决该问题额外导致了成本的增加。
针对此类问题，我们建议可在收购交易文件中约定，如因既有建筑本身存在不满足既有建筑的设计或施工规范，或者存在隐蔽瑕疵等原因，造成受让方额外增加的改造成本及损失，应由转让方承担。
（4）养老设施设计、使用或运营合规风险
通常养老设施投资方从控制改造成本或者使用效率最大化的角度， 可能存在在设计或使用过程中未能严格遵守相关规范的情况。比如，为增加可入住房间面积，将避难层、避难间设计为照料房间使用，但根据《建筑防火通用规范》（GB 55037-2022）的相关要求，避难层、避难间的顶棚、墙面和地面内部装修材料的燃烧性能均应为A级，而且应设置消火栓、消防软管卷盘、消防专线电话、应急广播等。而如果作为居住房间使用，其装修、家具配置等很难达到消防标准，存在被消防处罚并要求整改的风险，如因此发生火宅伤亡事故，相关责任人还有刑事责任风险。建议养老投资机构、运营机构应加强对养老设施建设、运营领域的相关法律法规、政策及规范要求的了解和学习，同时就具体问题积极与相关主管部门沟通联系，尽可能规避合规风险。
（5）其他风险
在存量建筑的收购、改造过程中，还存在其他常见风险，如建筑本身的合法合规性风险、交易对手资信及履约风险、交易结构风险、报批报建手续风险等等，这些在大量文章中都有所提及，本文不再赘述。
结语
在城市更新大环境下以及老龄化日益加剧的背景下，存量建筑改造不仅是盘活存量资源的有效手段，更是加大养老服务设施供给的重要途径。但无论是通过收购、租赁方式对存量建筑的进行改造，还是对自有存量建筑进行改造，均面临大量的合规与法律风险，如何有效规避这些风险并合理控制成本，是养老投资和运营机构首先要解决的问题。本文通过对存量资源改造为养老设施的操作路径、建筑改造要求等的分析，归纳出其中的蕴藏的法律风险并提出相应建议，以期能给养老投资机构有所启发，从而更有效的为社会提供养老服务。
作者简介 郭元鑫 海华永泰高级合伙人 郭元鑫律师具有二十年律师行业从业经验，主要从事房地产开发、城市更新与运营、公司商事与合规、投融资并购、金融资管、养老产业及商事争议解决等领域法律服务，从业以来共计为近百家大中型企业、事业单位等提供常年及专项法律顾问服务，特别在养老产业法律服务、公司并购重组、国企混改、公司合规与治理、商事争议解决领域具有丰富的经验。 郭律师曾担任主板上市公司（600988）第四届董事会独立董事，现担任优彩资源（002998）第三届董事会独立董事、星星科技（300256）第五届董事会独立董事、中国建材旗下华构科技第三届董事会董事；担任上海市律协第十届基金业务研究委员会委员、第十一届并购重组业务研究委员会委员、第十二届城市更新业务研究委员会委员；担任上海对外经贸大学法律硕士专业研究生校外导师、中南财经政法大学金融硕士专业硕士生合作指导教师；担任上海市长宁区政府养老课题法治观察员。 联系方式：guoyx@hiwayslaw.com
