安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济发展和社会稳定大局。煤矿作为传统高危行业，一直是安全生产工作的重中之重。2023年以来矿山领域发生了多起重特大生产安全事故，形势异常严峻。《条例》的出台将进一步强化煤矿安全生产的要求和监督监察力度，限制不合规、不安全、超能力生产等现象的发生，提高煤矿安全生产水平，进一步降低事故发生风险。

《条例》是煤矿安全生产领域的一部基础主干法规，全面总结了近年来煤矿安全生产工作经验，是在贯彻新发展理念、推动安全生产工作高质量发展过程中形成的重要立法成果，对煤矿安全生产工作影响深远。

实践中某些煤矿在股权架构方面进行了特殊设计，欲通过层层控股、代持控股等方式将安全事故风险与上级企业完全隔离。这类“一个煤矿多个法人”的情形不利于监管、监察，甚至难以确定责任主体。本次《条例》实施后将直接明确煤矿上级企业的职责，《条例》要求煤矿企业必须加强对所属煤矿的安全管理，定期对所属煤矿进行安全检查。这是从法规的层面第一次明确煤矿企业和煤矿的关系，直接夯实了企业的主体责任。

近年来煤矿事故频现“替罪羊”，是因为在某些煤矿企业工商登记中显示的法定代表人、董事长、执行董事或者总经理仅仅是“挂名”，与背后真正拥有决策权的实际控制人并非同一人。这些实际控制人为了逃避责任，特别是逃避安全追责的责任，躲在幕后采取“不签名、不签字、不任职”的方式，用其他手段实际上控制煤矿的生产经营行为。这样一来，有了“替罪羊”在前，他们躲后指挥，肆意违法生产，只管效益、不管安全，给安全生产工作带来了极大的风险和挑战。

本次《条例》的实施将首次从安全生产法规层面直接明确煤矿实际控制人属于主要负责人，对本企业安全生产工作全面负责。使得监管监察部门有法可依，下一步将按照“谁投资、谁受益、谁负责”的原则，对煤矿企业背后的实际控制人严格追责问责。

我国地大物博、煤矿众多，各煤矿的办矿水平和能力参差不齐。某些煤矿甚至出现“五职”矿长轮番担任、安全矿长不懂安全、机电矿长只管出煤的荒唐行为。据统计，90%以上的煤矿生产安全事故都与人的不安全行为有直接关系，安全生产工作和其他工作一样，人是最重要的因素。为了让懂安全、懂技术的“明白人”来开矿、办矿，《条例》明确规定煤矿企业必须为煤矿配备懂安全生产技术的矿长、生产矿长、安全矿长、机电矿长、总工程师，并要求煤矿企业主要负责人和安全生产管理人员持续保持安全生产知识、管理能力和水平。

同时由于各地区煤矿的赋存条件十分复杂、隐蔽致灾因素多样，对安全生产技术要求比较高。为进一步提升科技保障能力，《条例》规定要求必须配备主要技术负责人，建立健全并落实企业技术管理体系，根据不同灾害类型，比如瓦斯类型、冲击地压类型、水害类型，配备相应组织机构和相应技术管理人员。

近年煤价高涨间接导致全国各地煤矿事故频发，高额的煤价让部分煤矿“屡罚屡犯”，“宁愿交点罚款也要违法生产”此类怪象频发的关键节点在于违法成本过低。为此本次《条例》新设较重罚则、提高罚款数额下限，通过提高违法成本的方式推动安全生产。

• 新设较重罚则

若煤矿企业存在“未按规定配备矿长等人员和机构、未按规定落实安全责任规章制度、主要生产系统和安全设施不符合规程标准、未按规定编制专项设计、未按规定进行灾害等级鉴定、违章指挥或者强令冒险作业”等严重威胁生产作业安全的违法行为时将面临较为严厉的处罚，即对企业处10-20万元的罚款，逾期未改正的，责令停产整顿，对企业并处20-50万元的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3-5万元的罚款。

• 提高罚款数额下限

《条例》保持与《安全生产法》等法律衔接的基础上，提高了对煤矿企业、企业负责人违法行为的处罚下限。比如，根据《安全生产法》，对发生一般事故、较大事故、重大事故的企业，罚款下限分别为30万元、100万元、200万元。《条例》分别提高至50万元、150万元和500万元。

《行政处罚法》规定了申诫罚、财产罚、资格罚、行为罚、人身罚五大类处罚方式，其中行为罚包括限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业等。行为罚直接限制了煤矿企业的生产经营活动，是较为严重的一种行政处罚。

• 严格停产整改要求

本次《条例》针对行为罚进行了严格要求，例如对存在重大隐患仍然进行生产的煤矿，应当依法责令停产整顿；存在《条例》第六十三条规定的第七类安全违法行为逾期未改正的煤矿，应当依法责令停产整顿；存在安全违法行为、重大隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的煤矿，应当依法责令及时撤出作业人员，暂时停止生产。同时《条例》还要求煤矿在停产整顿期间，有关地方人民政府应当采取有效措施进行监督检查。被停产整顿的煤矿应当制定整改方案，监管部门应当在5个工作日内向社会公告停产整顿煤矿名单，并按规定组织复产验收。

• 加大关闭力度

对于性质恶劣、情节严重、社会危害较大的违法行为，应当施以最严厉的行为罚——责令关闭。本次《条例》的实施将加大违法煤矿的关闭力度，例如对未取得安全生产许可证擅自生产、3个月内2次或者2次以上发现有重大事故隐患仍然进行生产、现有技术条件难以有效防治重大灾害等不具备安全生产条件的煤矿，《条例》第七十条明文将其列为依法应当关闭的情形。

重大安全事故的发生往往与隐患存在时间过长、治理不彻底等因素有关。为了提高煤矿企业治理隐患的效率和质量，防范和化解重大风险，建立重大隐患治理督办制度势在必行。建立重大隐患治理督办制度，能够强化对隐患治理的督导和管理，促进隐患的及时发现和有效治理，加强安全生产管理区域协调。本次《条例》的实施将对县级以上地方人民政府负有煤矿安全生产监督管理职责的部门提出新要求，即监管部门必须将重大事故隐患纳入相关信息系统，建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促煤矿企业消除重大事故隐患。

煤矿安全生产领域的国家标准或者行业标准是保障矿井生产安全的基础。这些标准包括了矿井生产的各个环节，从矿井设计和建设到日常生产和维护，都有相应的要求。正如法律是永远滞后于迅速变化发展的社会生活一般，煤矿安全生产领域的相关标准也具有滞后性，无法完全适应高速发展的先进技术。应急管理部门负责组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，具有较高的理论和实践水平。矿监部门负责贯彻落实党中央关于矿山安全监管监察工作的方针政策和决策部署，对全国煤矿进行监察，往往能够第一时间发现煤矿安全生产领域的现实问题。因此本次《条例》要求，矿监部门应当在应急管理部门的指导下及时拟订煤矿安全生产的国家标准或者行业标准，此项规定将有效解决技术指标的滞后性，为煤矿安全提供更强的理论支持。

先进技术推广是对经过检验和科学鉴定的合理的新技术、先进技术成果扩大应用范围的活动。先进技术的应用与推广，是把科研成果迅速转化为生产力的重要措施，是依靠科学技术促进生产发展、繁荣经济的重要环节。目前先进技术正在普遍推广，人们印象中“傻大黑粗”的煤炭行业，也正向智能化加速迈进。智能化正在为井下作业环境改善解决许多问题，例如无人值守、AI监测监控、一站式单轨吊运输等先进技术，正在将新一代的信息技术与煤炭工业深度融合，挖掘出煤矿智能化建设的巨大潜能。本次《条例》的施行，将进一步鼓励支持煤矿安全生产先进技术推广和智能化开采，推动减人提效，降低矿工劳动强度，改善矿工作业环境，提高安全生产高效集约水平。