当前，关于国有企业对外担保行为的法律规制已较为完备，在《公司法》《企业国有资产法》、担保制度司法解释以及国资监管部门发布的规范性文件项下，已形成了明确的制度体系。实践中，中央企业、地方国有企业及上市公司在设立担保时，通常已有成熟的审批流程和审查路径，相关实务研究亦相对充分。
相较之下，融资事项作为融资及担保交易结构中的核心法律行为，其在国有企业治理体系中所需履行的内部决策程序、外部授权或备案程序（如需）及其他合规要求（如目前金融机构要求的借款人须满足不涉隐债及非房地产开发企业等合规要求），尚缺乏系统性规范。同时，在金融机构向不涉隐债及非房地产开发企业的中央企业或地方国有企业开展非标债权融资时，很多融资为信用贷款，未设定担保，以保险机构合法管理的资金通过信托公司向国有企业发放融资为例，根据《中国银保监会办公厅关于保险资金投资集合资金信托有关事项的通知》，在融资主体信用评级达标的情况下可豁免增信安排。在这类不设担保的融资项目中，对债权人和资金方而言，就该等融资行为仍须经融资方依法决策。
本文结合本律师团队在相关项目中的实操经验，就金融机构对国有企业融资所涉合规审核要点与实操路径进行梳理，以期为金融机构操作该等融资提供实务建议。鉴于国有企业债券类融资（业内也称“直接融资”）的决策程序相对标准化，本文暂围绕国有企业向金融机构申请的非标债权类融资（业内也称“间接融资”）展开分析。
一、 国有企业融资事项的相关规定
从上述规定的摘录中可见，关于国有企业融资行为的合规要求，虽已散见于国家与地方层面的部分规定之中，但各地方的规定存在一定差异，整体规范体系仍未统一完备。
二、国有企业融资事项的合规审查思路与重点
持牌金融机构作为专业机构，在风险控制及合规层面具有较为严格的标准，同时，金融机构以其管理的资管产品的资金用于向国有企业发放融资的情况下，还须满足“勤勉尽责”等受托人暨管理人的法定要求，因此，金融机构在这类项目中，需关注融资行为是否合法取得企业内部授权、是否符合公司章程和相关制度的规定。本律师团队基于在这类项目中为金融机构提供法律服务的实践经验，总结整理出以下审查流程、常见问题及应对策略，以供金融机构在同类业务中予以参考：
1、识别企业类型与适用规则
审查工作的首要环节是明确融资主体的企业类型，即其是否属于“国有企业”，是否适用国企相关的监管体系。长期以来，《中华人民共和国公司法》（以下简称“《公司法》”）和国资监管维度的各法律法规中对于“国有企业”出现过各不相同的称呼和定义。根据2023年修订的《公司法》第168条[1]，国家出资公司包括国家出资设立的国有独资公司和国有资本控股公司。与此相比，《中华人民共和国企业国有资产法》第5条[2]对于国家出资企业定义更为广泛，明确国家出资企业的范围包括国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司以及参股公司。此外，《企业国有资产交易监督管理办法》第4条[3]、《国有企业参股管理暂行办法》第2条[4]等从“控制力”视角对企业属性进行了细化界定，强调“国有控股”与“国有实际控制”可通过持股比例、股东协议、章程约定、实际控制权等多维因素认定，不能仅以出资比例为判断标准。
因此，在融资事项合规审查中，应综合企业的登记信息、出资结构、章程规定、以及与企业的沟通尽调结果等因素，通过交叉核验方式判断其企业属性与监管适用范围。识别企业是否构成法律意义上的国家出资企业或国资监管范围内的实际控制企业，是判断其是否适用《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》及各地国资监管规则的基础。该识别结果也将关系到本次融资事项是否应按照国有企业融资管理要求纳入年度计划、是否受额度限制、审批层级及报备等合规要求，亦决定金融机构审查的重点与深度。
2、查阅章程及相关企业制度并了解企业实操惯例
（1）核实企业所提供章程是否为最新有效版本
金融机构收到企业提供的公司章程后，首先应核实其版本是否为最新备案章程版本。核实方式可通过国家企业信用信息公示系统（以下简称“企业公示系统”）查询最新章程的备案时间，并与企业所提交的章程落款时间进行比对，判断其一致性。需注意的是，实操中存在公司仅就董事人数变更等事项办理变更备案而未同步备案相应修订的章程的情况，此情况下，可结合企业公示系统中的人员变更信息辅助判断其当前适用章程的时间节点及版本有效性。如发现版本偏差，应提示企业补充提供最新章程或章程修正案。此外，需要注意的是，修订后的公司章程并不以办理变更登记（章程修订涉及公司登记事项变更的）或备案作为生效条件，公司章程的修订经法定决策程序通过并有效签署即生效，向公司登记机关办理变更登记或备案系对抗第三人的法定标志。
（2）确认章程中对融资事项的决策机构作出的授权安排
在审查融资企业章程的过程中，确认有权就融资事项做出决策的机构为其核心步骤。实践中常见的授权层级包括股东会（或股东）、董事会，个别情况下亦存在由经理层审批的情形。同时，本律师团队在经办项目过程中注意到，部分企业章程出现并未就融资审批事项作出具体的职权分配，又或就融资审批事项对多个层级进行授权的情况，对该等情况，须结合企业实操惯例及公司法的基本精神作出解释，同时在融资法律文件中强化企业对内部决策程序合法有效的承诺。
（3）核实地方性监管要求及企业内部细化情况
除公司章程中所载明的授权安排外，还应进一步核查是否存在地方国资监管机构的特别要求。尤其需要注意的是，部分监管规定并未公示发布，而是通过内部系统向企业传达，仅在企业内部执行。因此，审查时应结合公司章程中的相关表述以及与企业沟通了解的其所属地方国资监管机构的监管方式，综合判断是否存在适用的内部通知、制度或监管指引，该类监管规定中可能出现对融资企业权限的限制性规定。例如，《成都市属国有企业融资及担保监督管理办法》明确，市属企业在年度融资计划范围内的非债券类项目可由企业自主决策实施。在此类规定下，需进一步查明企业“年度融资计划”详情，并确认具体项目是否包含在计划之中。
（4）核实章程中的模糊性规定是否有其他补充内部制度
对于章程虽已提及融资审批机制但表述不明确的条款，应进一步查阅企业内部制度，确认是否另行制定了具体标准。例如，章程中载明“超过一定金额的融资应由董事会审批”但并未明确金额门槛的，此外，部分章程可能使用如“股东会审议重大融资事项、董事会决定授权范围内融资方案”等表述，对“重大”或“授权范围内”的内涵并无界定。在此类情形下，应通过与企业沟通了解及确认是否存在经内部审议通过的解释性文件或审批依据，或结合企业实际操作惯例，确认是否已形成实操层面的统一理解。
（5）确认是否需履行外部批准程序
部分企业在章程中设置有外部审批或备案程序。比如章程中要求超过一定额度的融资需应向区政府、区财政局审批、备案或报告。如有，则应要求企业对此作出情况说明，确认后续报审流程的落实，或在贷款合同中将该等后续义务设定为借款人的承诺。尽管备案与否并不影响借款人内部决议效力，但由于金融机构作为专业机构，在司法裁判过程中存在被认定对于借款人的内外部决策及审批流程具有更高的审核义务的可能，因此，如发现借款人除按照公司章程履行公司法意义上的内部决策流程之外，还须在国资内部管理层面落实进一步的审批、备案或报告流程，出于审慎期间，金融机构应尽量按照上述方法作出进一步确认。
3、审阅公司决议签署文本
（1）核实决议签署盖章主体的准确性
在收到企业对融资事项的相关决议签署件后，应结合公司章程及企业公示系统中的最新信息，确认签署主体的身份准确性。企业出具股东或股东会决议的，应核查其股东身份及持股比例；企业出具董事会决议的，应核查签字人员与企业公示系统中的公示人员是否一致。需要特别注意的是，部分第三方企业信息查询平台存在信息更新滞后、数据来源不明等问题，其查询结果不应作为判断企业信息的唯一依据。尤其在审查董事会决议时，应对照企业公示系统及企业提供的董事名册、签字样本等材料，核实签署人是否为当前在任董事，签署构成是否符合章程中关于人数的规定，避免因董事成员更替或登记更新滞后导致决议程序性瑕疵，从而影响融资文件的法律效力。
（2）核查决议是否成立且生效
《公司法》规定了决议不成立的情况[5]，在核查融资相关决议的过程中，除应确认会议确已依法召开并完成表决外，还应具体审查决议是否符合公司章程所规定的成立与生效条件。本律师团队在项目实践中注意到，在审核股东层面决议与董事层面决议的有效性时往往存在不同的关注点：对于股东会决议或股东决定，应特别关注是否存在生效条件的特殊设定。例如，部分章程或决议本身可能存在“股东会决议须经股东及其法定代表人签字方可生效”的表述。在此类情形下，如仅加盖股东公章而未附法定代表人签字，会导致决议存在效力瑕疵。对于董事会决议，则应重点核查出席及参与签署的董事是否为有效在任董事以及签署董事人数是否符合公司章程规定的要求，实践中易忽略的点在于章程是否对董事会出席人数比例作出限定性安排。
（3）核对签字样本
由于无法完全做到决议签署的面签，建议在决议样本中后附签字样本，用以进行相应的形式审查，以防范伪造签署、超越权限签署等风险。如存在签章样式更换或签字风格差异较大的情况，应要求企业提供辅助说明文件或授权链条予以佐证。
三、 典型经办项目分享
以下暂以本团队律师具体经办的一则信托公司向地方国有控股企业发放贷款的项目为例，对审查融资企业董事会决议过程中发现的“董事成员人数不一致”的情况及其处理方式进行梳理和分享：
本文所述合规审查流程及要点，均来自于本团队律师为金融机构提供相应融资业务法律服务的实操经验，希望对于金融机构以及提供对应法律服务的律师同仁而言具有一定的参考价值，同时，本团队律师期待与业内人士加强业务交流，共同促进相应业务领域内部合规审查流程及实操规则的建立。
注解 [1] 《中华人民共和国公司法》第一百六十八条：国家出资公司的组织机构，适用本章规定；本章没有规定的，适用本法其他规定。本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。 [2] 《中华人民共和国企业国有资产法》第五条：本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。 [3] 《企业国有资产交易监督管理办法》第四条：本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。 [4] 《国有企业参股管理暂行办法》第二条：本办法所称国有企业是指各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业，参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资。 [5] 《公司法》第二十七条：有下列情形之一的，公司股东会、董事会的决议不成立：(一)未召开股东会、董事会会议作出决议；(二)股东会、董事会会议未对决议事项进行表决；(三)出席会议的人数或者所持表决权数未达到本法或者公司章程规定的人数或者所持表决权数；(四)同意决议事项的人数或者所持表决权数未达到本法或者公司章程规定的人数或者所持表决权数。 [6] 《公司法》第五十九条：股东会行使下列职权：（一）选举和更换董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项；……
作者简介 李楠 海华永泰高级合伙人 李楠律师为大连海事大学法学硕士，上海市律师协会基金业务委员会委员。专长于基金、信托、融资担保、房地产项目开发及融资、外资并购、公司股权变更及日常运作等方面的法律事务。 联系方式：linan@hiwayslaw.com 印朵 海华永泰律师 印朵律师为英国布里斯托大学国际商法专业法学硕士，专长领域包括公司、信托、房地产及争端解决等法律事务。在职期间为多家企业提供法律顾问服务及专项法律服务，在金融、房地产等领域积累了丰富的法律服务经验。 联系方式：yinduo@hiwayslaw.com
