前言
2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（以下简称“《土地管理法（修正案）》”），并决定自2020年1月1日起施行。自1986年《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）颁布以来，历经1988年、1998年、2004年和2019年四次修订，本次在总结全国33个试点改革经验的基础上，在改革征地制度、破除集体经营性建设用地入市障碍和改革农村宅基地管理制度等七大方面做出突破性修订。这次修法在坚持土地集约利用的同时又兼顾对于农民利益的保护，在打造城乡统一房地产市场、加强基本农田永续保护、科学依法开发国土空间等领域做出了重大贡献，对于创新房地产行业发展模式、促进房地产企业转型将起到深远的影响。本文将从《土地管理法（修正案）》颁布的背景、修订原则及思路、《土地管理法（修正案）》修改的主要内容、《土地管理法（修正案）》颁布对开发商的机遇与挑战等方面进行浅略分析。
一、《土地管理法（修正案）》颁布的背景
正如自然资源部政策法规司副司长魏莉华所说，《土地管理法》是一部与亿万农民切身利益相关、关系国家经济社会安全的重要法律，确立的土地管理基本制度符合我国国情，在较长一段时间内为保护耕地、维护农民及土地的相关权益、保障工业化城镇化快速发展等方面发挥了重要作用。
《土地管理法》的上一次修订在2004年，彼时的中国刚刚入世与世界经济接轨不久，经济总体上处于粗放、大水漫灌式的快速发展阶段，城市化和工业化进程快速推进。而城市化和工业化在快速发展初期所需要具备的核心要素就是低成本的土地，没有大规模的土地供应，城市化就没有足够的容量，工业化就缺乏基本生产要素，政府也无法通过转让国有土地获得大笔财政收入再刺激投资。但在2019年，中国的基本经济情况与2004年相比已经发生巨大的改变，我国经济目前已经进入了稳定增长阶段，城市化和工业化水平也已达到了一个较高的水平。在这样的社会背景下，《土地管理法》中现行的农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的各类问题开始逐步显现：土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多；农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实；土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够。这些问题都是实践过程中，由于农村土地制度的滞后而引发的。为解决这些问题，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议中通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对土地制度改革提出了明确要求。
由于土地制度改革牵一发而动全身，为审慎稳妥推进《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的相关要求，2014年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村土地制度改革进行顶层设计。2015年2月，全国人民代表大会常务委员会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点地区暂停实施《土地管理法》5个条款、《城市房地产管理法》1个条款。授权决定还明确：对实践证明可行的，修改完善有关法律。《土地管理法》的修改正是在这样的背景下启动的。自2015年以来，33个试点地区在党中央的领导下，大胆探索，勇于创新，试点取得了明显成效，为《土地管理法》修改奠定了扎实的实践基础。
二、《土地管理法（修正案）》的修订原则及思路概述
本次修订的基本原则主要有六条，包括：坚持土地社会主义公有制，确保国家经济社会稳定；坚持最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全；坚持新的发展理念，落实党中央、国务院的重大决策；坚持改革决策与立法决策相结合，将改革的思维贯穿到法律修改的全过程；坚持以人民为中心的发展思想，切实保护群众土地权益；坚持稳中求进的工作总基调，统筹协调各方利益，平衡好国家、集体和农民合法权益之间的关系。
本次修订的基本思路为：将完善土地征收制度、农村集体经营性建设用地入市与国有建设用地同权同价、落实宅基地用益物权、健全土地增值收益分配机制、提高土地资源要素利用效率作为修法的重点，同时配套修改与三项改革相关的内容，并将十多年来土地管理改革实践中的成熟做法适当吸收上升到法律中。
三、《土地管理法（修正案）》修改的主要内容
1、破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，鼓励盘活闲置宅基地
目前，我国的土地制度是“国有+集体所有”二元结构：城市建设用地归国家，农村土地归集体。当城市在扩张过程中需要使用土地的时候，需要通过政府征地将集体土地变为国有土地，即农村集体应先将土地“卖给”政府，政府再“招、拍、挂”给企业和个人。然而，在这个过程中往往会出现巨大的“剪刀差”，农民将土地出售给政府的价格较低，而政府出售给企业和个人的价格往往较高，这一过程中，政府获得了“计划外土地财政收入”。最终导致集体组织获得土地收益有限，农民获利不多。因而在征地过程中产生冲突的现象时有发生，另一方面城市近郊的集体土地使用权人可能选择铤而走险偷偷入市，在获得更高利润的同时逃避各种税费。
为解决上述问题，《土地管理法（修正案）》中删除了修订前《土地管理法》第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的相关规定。并将第六十三条修改为，“确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地使用权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同…前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。与此同时，《土地管理法（修正案）》新增第六十三条第四款规定，“依法取得集体建设用地使用权的，土地使用权人应当严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。集体建设用地使用权的出让、出租、转让、互换、出资、赠与、抵押，其最高年限、登记等参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院自然资源主管部门制定”，即使用权人取得集体经营性建设用地使用权后还可以拥有转让、互换、出资、赠与甚至是抵押等权利。正如自然资源部法规司司长魏莉华所说，这是土地管理法一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍，这是《土地管理法（修正案）》的最大亮点。
农村宅基地是农民安身立命之本，是否可以入市一直以来都存有较大争议。根据原《土地管理法》要求，无偿分配给农民的宅基地不得流转，其立法原意是为了保障农民的权益。但是这样的制度已经无法适应当下社会。随着时代的进步、城市化的发展，越来越多的农民流入城市务工，导致农村宅基地被闲置的现象比比皆是。根据2018年11月25日，全国政协经济委员会副主任杨伟民在第三届中国新型城镇化理论•政策•实践论坛上提及的数据，目前农村空置宅基地有3000万亩，相当于目前所有城市建成区的37%，比城市目前所有的住宅用地总量还多。面对这样的情况，若拿出一部分农村闲置的宅基地流转成为城市居住用地或允许城市人口租用，将在一定程度上降低土地使用成本。正是基于对上述理由和社会现状的考量，《土地管理法（修正案）》中将第六十二条修改为：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”农民村民基于自身实际情况，开始享有是否有偿退出宅基地的选择权。
此外，在总结试点经验的基础上，《土地管理法（修正案）》下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。在一定程度上简化审批流程，节约审批时间。
2、改革土地征收制度
随着我国工业化、城市化的快速发展，征地规模逐渐随之扩大，因征地引发的社会矛盾频繁发生。为解决这类社会矛盾，33个试点地区在缩小征地范围、规范征地程序等各个方面开展了多次探索，《土地管理法（修正案）》在总结33个试点地区经验教训的基础上，在改革土地征收制度方面作出了多项重大突破，主要包括以下三个方面：
（1）对土地征收的公共利益范围进行明确界定
《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）第十条中明确规定，“国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”但无论是《宪法》，还是其他相关的法律法规，均未对“公共利益”的范围进行明确界定。在集体建设用地不能直接进入市场的情况下，土地征收开始成为各项建设使用土地的唯一渠道，于是公共利益的外延不断扩大，导致征地规模随之开始不断被增大，被征地农民的合法权益频繁遭到侵犯，很大程度上影响了社会稳定。《土地管理法（修正案）》明确在《土地管理法》中增加一条作为第四十五条，首次对土地征收的“公共利益”采取穷尽列举的方式进行界定：军事和外交需要用地的；由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的以及法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形等确需征收的，可以依法实施征收。这个规定在缩小征地范围的同时，对政府滥用征地权的行为进行有效限制，从而保障农民的合法权益，对社会进步起到积极作用。
（2）完善征地补偿的原则及标准
修订前的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，存在补偿标准偏低，补偿机制不健全的问题。《土地管理法（修正案）》中明确将第四十七条改为第四十八条，并修改为：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”，这是首次将《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（发文文号：国发[2004]28号）中提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定。除此之外，《土地管理法（修正案）》强调“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定”，以片区综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加了农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用的规定。这一规定象征着从法律层面，为被征地农民设计更加完善的保障机制。
（3）改革完善土地征收程序
修订前的《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《土地管理法（修正案）》将其修改为“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见”即将原来的征地批后公告改为征地批前公告。若出现被征地的农村集体经济组织中多数成员对征地补偿安置方案有异议的情况，还应当召开听证会修改，从而进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权，倡导和谐征地。
3、将基本农田提升为永久基本农田
更严格实行耕地保护制度、确保国家粮食安全是保障民生和社会稳定的重要基础之一。目前情况而言，全社会对基本农田永久保护意识较弱，对此，《土地管理法（修正案）》中明确将基本农田提升为永久基本农田，并增加第三十五条，“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。”其中，各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。
4、合理划分中央和地方土地审批权限
修订前《土地管理法》中，对新增建设用地的审批制度采取从严从紧的原则，希望通过复杂的审批制度引导地方政府合理利用存量建设用地。但是在实践过程中，地方政府及开发商往往对用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题有强烈反对意见。为适应放宽的改革要求，《土地管理法（修正案）》对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。《土地管理法（修正案）》正式实施以后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他土地的使用由国务院授权省级政府审批。与此同时，按照谁审批、谁负责的原则，取消了省级征地批准报国务院备案的规定。这样的规定在一定程度上可以缓解目前审批层级高、时效长、程序复杂等问题，推动房地产行业健康发展。
5、土地督察制度正式入法
在充分总结国家土地督察制度实践成效的基础上，《土地管理法（修正案）》在总则中增加第五条，对土地督察制度作出规定，“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”以此为标志，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。
四、《土地管理法（修正案）》的颁布对开发商的带来的机遇与挑战
对于房地产行业而言，《土地管理法（修正案）》的颁布无疑将会给开发商带来更多的机遇和挑战。
一方面，集体用地将成为开发商的新目标，土地市场流动性增加，为投融资提供强有力支持。试点期间，在北京大兴区等33个试点县级行政区域实践过将集体用地推入市场，但这些土地挂牌后并没有受到市场的关注，主要原因是因为当时在法律方面缺乏明确支持，存在不确定性。但是如今《土地管理法（修正案）》出台，对集体用地的入市条件进行明确规定，很大程度上降低了这种不确定性，为开发商使用集体用地进行开发打下了坚实的基础。一方面，开发商若要开发集体用地，不再需要经过集体土地变更为国有土地这个环节，土地的支付价款、支付时间等具体细节也可以与村集体直接商议进行确定，这样的变化在一定程度上可以降低时间、金钱成本，形成共赢。另一方面，由于集体用地的入市，可能会对城市政府土地管理部门的招拍挂土地造成一定的竞争和威胁，有利于抑制过热的土地市场价格。
对此，首都经济贸易大学教授陈及认为，“修改后的《土地管理法》赋予了农民对集体建设用地的自主权，给集体建设用地进入土地市场增加了流动性，从而为农村经济发展，包括投融资提供了强有力的支持。”《土地管理法（修正案）》颁布后，农村集体经营性建设用地将在市场中开始流转，土地的真实市场价格随之逐渐显现，完善的市场机制促使土地的价值理性回归。这样的现象有利于房地产行业的健康发展。在法律的推动下，农村集体经营性建设用地将表现出多元性、灵活性、流动性，使得金融资本对现代农村田园综合体等农村产业表现出极高的进入意愿，从而推动农村产业结构的升级，真正解决“三农”问题。
但是需要注意的是，虽然《土地管理法（修正案）》明确集体土地可以入市，但是目前配套执行细则尚未出台，在开发集体用地的过程中，可能会出现国有土地开发中未发现的全新问题，对此，需要开发商谨慎对待。
另一方面，提高征收补偿标准的新规定在一定程度上提高开发商的开发成本。《土地管理法（修正案）》中对修改前《土地管理法》征地补偿制度进行了集中修改，删除征地补偿“30倍上限”等内容的同时，首次将“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”纳入法律范围。这意味着，将来的征地补偿成本极有可能超过过去规定的“30倍上限”，并且还会出现其他不可控因素，提供拿地成本，这在一定程度上增加了获得土地的难度。在这样的政策环境下，开发商必须在运作过程中更注重精细程度，尽可能协助政府做好政府工作，在合法合规进行征收补偿安置的基础上，努力避免不合理的成本甚至是隐性成本，为对应项目提供充分的利润空间，从而攫取尽可能多的收益。
根据《土地管理法（修正案）》的规定，新《土地管理法》将在2020年正式施行，正如上文所述，房地产行业必然面临新的机遇和挑战。在这样的政策大背景下，若房地产开发商可以顺势而为，将挑战化为机遇并抓住机遇，一方面可以降低开发资金成本，提升利润空间，另一方面也可以加快房地产行业规模化发展。
